Przywrócić swobodę samorządom
Co powinno się zmienić w modelu zarządzania JST? Tu nie będę oryginalny, ponieważ mówi to również wielu samorządowców − należy zwiększać swobodę samorządu terytorialnego w działaniu. Przez wiele lat liczne regulacje, ustawy w pewnym stopniu coś narzucają lub „wiążą ręce” samorządom – mówi Andrzej Brzozowy*, doradca i ekspert w zakresie rozwoju terytorialnego i funduszy europejskich.
Andrzej Brzozowy, ekspert ds. samorządu terytorialnego i funduszy europejskich. Fot. archiwum prywatne Andrzeja Brzozowego.
Jak polskie miasta wywiązały się z realizacji założeń Krajowej Polityki Miejskiej 2023, przyjętej w 2015 r.?
Andrzej Brzozowy: Odpowiedź na to pytanie należy zacząć od tego, że Krajowa Polityka Miejska obowiązywała rząd i instytucje rządowe, a nie miasta. Honorowała bowiem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wynikającą z Konstytucji RP. Ale gdybyśmy zapytali, na ile osiągnięte zostały cele Krajowej Polityki Miejskiej 2023, to ośmielę się stwierdzić, że miasta, mimo że nie były zobowiązane do realizacji jej celów, wdrożyły ją w dużo większym stopniu niż rząd.
Jednym z 5 celów krajowej polityki miejskiej, kiedy ją pisaliśmy w 2015 r., była kompleksowa rewitalizacja. Akurat ten cel był wdrażany na poziomie zainteresowanych miast, regionów i rządu w najbardziej zaawansowanym stopniu. Jeśli chodzi o pozostałe cele i tzw. wątki tematyczne Krajowej Polityki Miejskiej 2023, w wielu sferach, np. partycypacji obywatelskiej czy kwestiach związanych ze środowiskiem i klimatem, możemy odnotować znaczący postęp i rozwój. Niestety inne cele, choćby dążenie do miasta zwartego i ograniczania tzw. rozlewania się miast, stanowią przykład tego, że rząd i ustawodawca nie byli skuteczni w tym zakresie.
Zasadniczo jednak ośmielę się postawić tezę, że w każdym z 5 celów i w każdym z 10 wątków tematycznych krajowej polityki miejskiej bardzo wiele miast osiągnęło znaczący postęp. Wracając do aktywności rządu, warto przypomnieć, że Krajowa Polityka Miejska 2023 została przyjęta na ostatnim posiedzeniu rządu tuż przed wyborami w 2015 r. Zatem była wdrażana przez rząd z innej opcji politycznej niż ten, który ją przyjął. W praktyce oznaczało to, że zamiast wdrażać Krajową Politykę Miejską 2023, rząd zapowiedział przygotowanie nowej wersji krajowej polityki miejskiej, co zrobił w 2022 r. Który z tych dokumentów jest bardziej konkretny, zostawiam do oceny czytelnikom.
Czy polskie samorządy mają odpowiednie narzędzia, kompetencje i środki, aby zmieniać podległe im jednostki w miejsca przyjazne do życia, a zarazem sprzyjające rozwojowi gospodarczemu? Co jest największym ograniczeniem w tym dążeniu?
Andrzej Brzozowy: Polskie samorządy mają wiele narzędzi, aby to robić. Najlepszym dowodem na to jest to, że przez ostatnich 30 lat jakość życia, konkurencyjność miast, zarządzanie środowiskiem itd. poprawiły się we wszystkich polskich miastach w taki sposób i w takim tempie, że można nazwać to wręcz historycznym skokiem. Jednocześnie samorządy od wielu lat otrzymują nowe zadania ustawowe, przy czym często nie idą w ślad za nimi adekwatne środki. Jest to niezgodne ze 167 artykułem Konstytucji RP. A grzech ten popełniają wszystkie parlamenty i rządy ostatnich kilkunastu lat.
Zamykając temat środków finansowych, warto odnotować fakt, że zmiany dotyczące podatku PIT kilka lat temu poważnie uszczupliły finanse samorządów. Obecnie przygotowywana jest reforma finansowania samorządów i miasta są asertywnym partnerem w dyskusji z rządem na jej temat. Jednak pieniądze nie są wystarczającym czynnikiem rozwoju. Szczególną wagę przywiązuję do kompetencji kadr i jakości zarządzania. Przygotowanie urzędników, ich postawa, ich motywacja to dla rozwoju miasta i poprawy jakości życia aspekty tak samo ważne jak środki finansowe. Dlatego wszelkie projekty i programy dotyczące kompetencji kadr i wymiany wiedzy, pilotaże itp. to nieocenione i nadal niedoceniane narzędzia wpływające na rozwój miast.
Czy poziom rozwoju regionów w Polsce jest mocno zróżnicowany? Jak warto niwelować te dysproporcje? A może to naturalny stan, który należy przyjąć?
Andrzej Brzozowy: Oczywiście poziom rozwoju regionów w Polsce jest bardzo zróżnicowany. Jest na to wiele dowodów i opracowań. Dlatego też od ponad 20 lat w Polsce prowadzona jest polityka regionalna. Jej głównym wyrazem jest Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Bardzo ważnym narzędziem niwelowania dysproporcji rozwojowych między regionami jest polityka spójności Unii Europejskiej. To właśnie niwelowanie różnic między regionami stało się podstawą stworzenia Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego prawie 50 lat temu, w 1975 r.
Warto jednak zaakcentować, że to niwelowanie różnic w rozwoju jest zadaniem niezmiernie trudnym. W globalnej gospodarce w ostatnich dziesięcioleciach coraz większego znaczenia nabrały metropolie, stając się coraz bardziej ważnymi ogniwami sieci wymiany innowacji środków, wiedzy, kadr itd. Z tego względu można stwierdzić, że polityka regionalna jeszcze wiele lat będzie nam potrzebna.
Wracając do pani pytania, nie należy ustawać w dążeniu do podnoszenia szans rozwojowych regionów średnio i najmniej rozwiniętych. Jak to robić? To pytanie za 100 punktów. Znowu wrócę do kwestii aktywności urzędników i kultury organizacyjnej urzędów. Otóż, urzędy marszałkowskie, które są najbardziej innowacyjne, najbardziej inwestują w kadry, uczestniczą w międzynarodowych sieciach, mocno zwiększają szanse rozwojowe swoich samorządów i regionów. Pamiętajmy, że główne „paliwo” polityki regionalnej, czyli fundusze europejskie, będzie coraz mniej dostępne dla polskich regionów. Zatem na pewno potrzebne, wręcz konieczne, jest budowanie własnych instrumentów rozwoju przez każde z województw. Tutaj nie ma jednego sprawdzonego schematu, potrzebne jest zindywidualizowane, kompleksowe, a jednocześnie bardzo elastyczne działanie.
Czy dotacje z funduszy zewnętrznych, zwłaszcza europejskich, są właściwie wykorzystywane i służą rzeczywistym potrzebom regionów?
Andrzej Brzozowy: Powiem krótko: uważam, że to, w jaki sposób regiony i samorządy lokalne, czyli miasta i powiaty, wykorzystują środki funduszy europejskich, jest nieraz dużo bardziej trafne i efektywne niż to, jak wykorzystują je urzędy i instytucje centralne. Dodam, że kiedy kilka lat temu byłem w Bułgarii na konferencji poświęconej wdrażaniu funduszy europejskich, ówczesny minister rozwoju regionalnego Bułgarii opowiadał o Polsce jako o mistrzu Europy w wykorzystywaniu środków unijnych. Zatem z jednej strony jesteśmy bardzo sprawni i skuteczni, ale z drugiej jest wiele pól do poprawy efektywności wdrażania funduszy europejskich. Myślę, że można by sporo zrobić w zakresie zmniejszenia obciążeń biurokratycznych związanych z funduszami unijnymi.
Pamiętajmy, że w najbliższych kilku latach mamy kumulację wdrażania środków europejskich perspektywy 2021−2027 i KPO, a jednocześnie należy mądrze zaplanować i wynegocjować z Komisją Europejską środki na perspektywę po 2028 r. To duże zadanie dla wszystkich podmiotów publicznych w Polsce.
Co powinno się zmienić w modelu zarządzania JST oraz w sferze dialogu między rządem a samorządem?
Andrzej Brzozowy: W dialogu między rządem a samorządem najważniejszą według mnie sprawą jest to, by wreszcie obie strony czuły, że są równorzędnymi partnerami. Mówię to dlatego, że z moich doświadczeń i obserwacji wynika, że rząd jako projektodawca ustaw, regulator itd. bardzo często nadużywa swojej pozycji wobec samorządów. To według mnie najważniejsza zmiana, jaka jest potrzebna.
Co powinno się zmienić w modelu zarządzania JST? Tu nie będę oryginalny, ponieważ mówi to również wielu samorządowców − należy zwiększać swobodę samorządu terytorialnego w działaniu. Przez wiele lat liczne regulacje, ustawy w pewnym stopniu coś narzucają lub „wiążą ręce” samorządom. Jeśli zapytamy samorządowców z początku samorządności po transformacji ustrojowej, każdy z nich powie, że pomimo braku środków europejskich, internetu, maila itd., to był to czas, kiedy w samorządzie można było zrobić najwięcej. To jest opowieść o tej swobodzie.
Warto też zadbać o to, żeby regulacje obowiązujące samorządy różniły się w zależności od wielkości samorządu. Obecnie jest bowiem tak, że różne obowiązki sprawozdawcze, monitoringowe, obowiązki w zakresie opracowania różnych programów, strategii itp. są jednakowe zarówno dla dwumilionowego miasta, jak i dwutysięcznej gminy. Tymczasem zasoby i problemy tych jednostek samorządu terytorialnego są skrajnie różne.
Jak wygląda w praktyce partycypacja społeczna? Czy w decyzjach władz lokalnych i regionalnych bierze się pod uwagę głos obywateli?
Andrzej Brzozowy: W średnich, małych i najmniejszych miastach i gminach przez ostatnie kilka, kilkanaście lat partycypacja społeczna stała się coraz bardziej szeroka, otwarta i częściej stosowana. Kiedy w 2015 r. napisaliśmy ustawę o rewitalizacji, jedna z działaczek społecznych powiedziała, że żadna polska ustawa nie wprowadza tak szerokich obowiązków prowadzenia partycypacji społecznej. Nie twierdzę, że to dzięki tej ustawie tak wzrosła partycypacja w Polsce, ale myślę, że szerokie stosowanie tak zwanych spacerów badawczych czy innych form konsultacji to również zasługa wprowadzenia systemu rewitalizacji. Warto podkreślić, że czynnikami, które wzmogły partycypację społeczną, były wprowadzenie i popularyzacja budżetów obywatelskich, a także upowszechnienie mediów społecznościowych, które według mnie totalnie zmieniły sposób komunikowania się włodarzy i urzędników z mieszkańcami i vice versa.
Jakich zmian potrzebują dziś przestrzenie miejskie, aby były przyjazne dla wszystkich grup wiekowych mieszkańców oraz turystów i biznesu?
Andrzej Brzozowy: To proste: potrzebują zmian, które doprowadzą do tego, że ludzie „zagłosują nogami” i będą chętnie korzystać z tych przestrzeni, jak również uruchamiać i rozwijać w nich − lub w ich pobliżu − biznesy. Jak to zrobić? Na pewno warto angażować dobrych projektantów, a wcześniej długo i skutecznie rozmawiać ze społecznościami lokalnymi na temat celu, zakresu i formy przekształceń tych przestrzeni. Kiedy pracowałem w ministerstwie, mocno promowaliśmy stosowanie konkursów architektonicznych i architektoniczno-urbanistycznych właśnie w tym celu, który zawarła pani w pytaniu. Obecnie jako konsultanci edukujemy i przekonujemy urzędników oraz władze miast, że warto poświęcić sporo czasu na mądre opracowanie koncepcji i projektów przekształcania przestrzeni publicznych. Tzw. zazielenianie miast to tylko jeden z wątków w tej dyskusji.
Jakie warunki powinna spełniać efektywna rewitalizacja? Czy mamy na tym polu spektakularne sukcesy, które mogą być wzorem?
Andrzej Brzozowy: Zacznijmy od tego, że rewitalizacja to proces na wiele lat. Jest on bowiem odpowiedzią na niejednokrotnie kilkudziesięcioletnią degradację przestrzeni miasta, która wymaga konsekwentnego, długodystansowego działania. Co ważne, w rewitalizacji należy łączyć aspekty przestrzenne z kwestiami włączenia mieszkańców i wpływania na ożywienie gospodarcze obszarów zdegradowanych.
À propos spektakularnych sukcesów proszę zwrócić uwagę na osiągnięcia rewitalizacyjne w takich miastach, jak Wrocław, Warszawa, Poznań, Łomża, Włocławek, a jeszcze bardziej zachęcam do zapoznania się z rewitalizacją w Wołominie, Wieleniu, Dobiegniewie, Grajewie i innych małych miastach. Wszędzie, gdzie przekonanie władz do rewitalizacji jako skutecznego narzędzia współistnieje z aktywnym i ambitnym zarządzaniem, już teraz można zauważyć imponujące efekty rewitalizacji.
Czy rozwiązania zgodne z założeniami idei smart city, które są wdrażane w dużych miastach, mają szansę na wdrożenie również w mniejszych jednostkach?
Andrzej Brzozowy: Myślę, że idea smart city jest wdrażana w wielu samorządach, nawet bez „opakowywania” tego w ideę czy etykietkę „smart city”. W szeroko pojmowanym podejściu smart city chodzi zarówno o wdrażanie innowacji i cyfryzację, jak i o pogłębiony, szeroki dialog z mieszkańcami i innymi partnerami. W wielu mniejszych miastach widoczne jest dążenie do rozwoju opartego na tym istotnym filarze.
Warto zauważyć, że w zakresie cyfryzacji, innowacyjności i poszukiwania nowych rozwiązań potrzeba awaryjnego i odmiennego działania w czasie pandemii ukazała olbrzymie pokłady innowacyjności polskich miast każdej wielkości.
Czy promocja i marketing terytorialny są mocną stroną polskich samorządów?
Andrzej Brzozowy: Tu znowu nie będę oryginalny w odpowiedzi − pewne samorządy realizują działania promocyjne i marketingowe w sposób doskonały, inne w średni, a inne w ogóle tego nie potrafią lub bawet nie próbują. Jest to jednak sfera, w której niewielkimi kosztami i bardzo szybko można osiągać doraźne sukcesy. Dobrym przykładem mądrej, a niedrogiej strategii promocyjnej miasta jest Pleszew, którego samorząd, stawiając na hasło „miasto piętnastominutowe”, z powodzeniem wypromował miasto w kraju i za granicą. Co ważne, jest to hasło, za którym stoi całość działań Pleszewa w polityce przestrzennej, mieszkaniowej, mobilnościowej i ekologicznej. Podkreślę, że samo hasło nie wystarcza do osiągniecia celów promocji JST, muszą iść za nim konkretne i spójne działania. Np. moje ulubione hasła: „Wińsko upaja” i „Mam przyjaciół w Wołominie” to tylko dodatek do całości ambitnego działania władz i urzędników.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
*Andrzej Brzozowy − w latach 2003−2016 pracował w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Współautor Krajowej Polityki Miejskiej 2023, systemu wspierania rewitalizacji w okresie 2014−2020, Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010−2020 i innych dokumentów strategicznych oraz regulacji dotyczących polityki regionalnej, rozwoju miast i rewitalizacji. Prelegent, wykładowca, uczestnik i współorganizator konferencji. Współautor i ekspert w projektach wspierania krajów w zakresie budowania systemów rozwoju regionalnego, m.in. w Ukrainie, Gruzji, Mołdawii. Właściciel firmy Projekty Miejskie.
Dodaj komentarz