Finanse samorządowe w tyglu zmian
W warunkach niestabilności systemu dochodów i rosnącej zależności od decyzji centralnych polskie jednostki samorządu terytorialnego stoją przed szeregiem wyzwań. Kondycji i przyszłości JST w Polsce poświęcona była jubileuszowa konferencja zorganizowana przez Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu oraz Szkołę Główną Handlową w Warszawie. Jej najważniejsze wątki rozwijają organizatorzy konferencji: dr hab. Monika Banaszewska, prof. UEP, dr hab. Paweł Felis, prof. SGH, dr hab. Marta Kluzek, prof. UEP, dr Elżbieta Malinowska-Misiąg, SGH, i dr hab. Edyta Małecka-Ziembińska, prof. UEP.
Jak na przestrzeni lat zmiany w podatkach dochodowych wpłynęły na finanse samorządów w Polsce?
Marta Kluzek: Jeśli spojrzy się na zmiany w podatkach dochodowych w ostatnich dwóch dekadach, to widać wyraźnie, że finanse samorządów w Polsce coraz silniej zależą od decyzji podejmowanych na poziomie centralnym. Najbardziej odczuwalne były zmiany podatku dochodowego od osób fizycznych. Wprowadzanie z biegiem czasu szeregu ulg podatkowych, w tym prorodzinnej i termomodernizacyjnej, zwolnień, np. dla osób do 26. roku życia i rodzin wielodzietnych, obniżanie stawek podatkowych czy w końcu podniesienie kwoty wolnej do 30 tys. zł oznaczały realny spadek dochodów z tego podatku dla JST. Podobne procesy były obserwowane w podatku dochodowym od osób prawnych. Przykładowo, obniżenie stawki dla małych firm czy wprowadzenie tzw. CIT-u estońskiego, który odracza opodatkowanie do momentu wypłaty zysku, ograniczyły bieżące dochody samorządów.
W praktyce oznacza to, że choć formalnie są to dochody własne gmin, to ich poziom zależy głównie od decyzji państwa, a nie od lokalnej polityki. W efekcie sytuacja finansowa JST bazuje na transferach zależnych od polityki rządu na poziomie centralnym i cyklu koniunkturalnego, a nie od lokalnej aktywności.
dr hab. Marta Kluzek, prof. SGH
Jaką rolę w kontekście stabilności finansów samorządów odgrywały w ostatnich latach zmiany w podatkach lokalnych?
MK: W przeciwieństwie do podatków dochodowych zmiany w podatkach lokalnych były mniej spektakularne, lecz mogły wywoływać bardzo konkretne skutki finansowe. Dobrym przykładem jest podatek od nieruchomości, który wywołał spory o definicję „budowli”. W przypadku farm wiatrowych zmiana przepisów w 2016 r. chwilowo zwiększyła dochody gmin, by po kolejnych zmianach je ograniczyć. Z kolei zwolnienia w podatku od spadków i darowizn oraz podatku od czynności cywilno-prawnych dla najbliższej rodziny ograniczają wpływy z podatków, które w całości trafiają do gmin.
Te przykłady pokazują, że nawet w obszarze podatków lokalnych samorządy nie mają pełnej kontroli nad swoimi dochodami. Pozostają one w większym stopniu pod kontrolą władz lokalnych niż podatki dochodowe, gdyż samorządy mogą w określonych granicach kształtować stawki oraz wprowadzać preferencje, co daje im choć częściowe narzędzie reagowania na lokalne potrzeby. Jednak zmiany legislacyjne, niejasności definicyjne i rozbieżności interpretacyjne powodują, że stabilność tych dochodów również bywa pozorna. Ponadto ich potencjał fiskalny jest ograniczony. Nie są więc w stanie zrekompensować ubytków wynikających ze zmian w PIT i CIT, co w dłuższej perspektywie osłabia ich samodzielność finansową.
Czy polityka podatkowa gmin jest narzędziem rozwoju lokalnego, czy raczej instrumentem zdobywania poparcia wyborczego? Jakie rodzi to konsekwencje?
Monika Banaszewska: Podatki lokalne obejmują zróżnicowane przedmioty opodatkowania, zarówno niemobilne − np. grunty, jak i mobilne − np. środki transportowe. Są płacone zarówno przez przedsiębiorstwa, jak i osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Niskie stawki podatkowe dla składników majątku związanych z działalnością gospodarczą mogą stanowić zachętę do lokowania kapitału i rozwijania działalności na danym terenie. Z kolei niskie opodatkowanie nieruchomości mieszkalnych jest postrzegane jako narzędzie budowania przychylności wyborców. Stosowanie lokalnych preferencji podatkowych wiąże się jednak z ryzykiem uszczuplenia dochodów budżetowych gmin, a przy tym może wywoływać reakcje konkurencyjne ze strony sąsiednich jednostek, które tracą kapitał ekonomiczny i polityczny. W skrajnych przypadkach prowadzi to do tzw. wyścigu do dna.
dr hab. Monika Banaszewska
Czy podatek od nieruchomości jest wydajnym źródłem dochodów gmin? W jakim stopniu i w jaki sposób gminy korzystają z przyznanych im uprawnień do zmniejszania ciężaru opodatkowania tym podatkiem?
MB: W skali kraju podatek od nieruchomości jest zdecydowanie najbardziej wydajnym fiskalnie podatkiem lokalnym. Dochody z tego tytułu stanowią średnio ok. 9 proc. dochodów ogółem gmin, a w niektórych przypadkach ich udział przekracza nawet 50 proc. Gminy znacząco różnią się pod względem prowadzonej polityki podatkowej. Wskutek stosowania lokalnych preferencji podatkowych faktyczne dochody z podatku od nieruchomości są zazwyczaj o kilkanaście procent niższe od dochodów potencjalnych. Jednocześnie występują wyraźne skrajności: z jednej strony są gminy, które ustalają stawki na maksymalnym dopuszczalnym poziomie i nie stosują żadnych ulg ani zwolnień, a z drugiej mamy gminy, w których preferencje podatkowe prowadzą do ponad 60-procentowego ubytku potencjalnych dochodów.
Ogólnie obniżanie stawek podatkowych pociąga za sobą ponad trzykrotnie większy ubytek dochodów niż stosowanie ulg i zwolnień. Sprzyja to większej przejrzystości polityki podatkowej, ponieważ ulgom i zwolnieniom często towarzyszy uznaniowość. Największe gminy w ograniczonym stopniu korzystają z preferencji podatkowych w podatku od nieruchomości. Dysponują bowiem na tyle silnymi atutami, choćby zasobami wykwalifikowanej kadry czy efektami aglomeracyjnymi, że nie muszą konkurować obniżonym opodatkowaniem o inwestorów i mieszkańców.
Potrzeba reformy podatków lokalnych w Polsce jest oczywista, jakie są zatem konieczne kierunki tej reformy? Czy możliwa jest jednorazowa i radykalna reforma, czy też lepszym rozwiązaniem byłoby stopniowe porządkowanie obecnego stanu prawnego?
Paweł Felis: Zgadza się, po upływie 35 lat od momentu restytucji samorządu terytorialnego w Polsce system podatków lokalnych wymaga intensywnych i skoordynowanych działań legislacyjnych, dzięki którym możliwe będzie osiągnięcie standardów wyznaczonych przepisami Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Najważniejszym i zarazem najtrudniejszym zadaniem jest przebudowa systemu opodatkowania nieruchomości. Tworzące ten system podatki − od nieruchomości, rolny i leśny − powinny być zastąpione jednym podatkiem od wartości nieruchomości, wynikającej z katastru. Nie jest to jednak możliwe do zrealizowania w najbliższym czasie. Wprowadzenie takiego rozwiązania wymaga bowiem czasu, środków finansowych oraz przekonania do niego społeczeństwa.
Stąd działania powinny być rozłożone w czasie i polegać w pierwszej kolejności na wprowadzeniu zmian mających na celu usunięcie pojawiających się problemów interpretacyjnych, np. nowych definicji budynków i budowli, ale również na etapowym przekształceniu systemu powierzchniowego w system oparty na wartości nieruchomości, co prowadziłoby np. do ustalenia stref w gminach, dzięki czemu można uzależnić wysokość podatku od położenia nieruchomości. System podatków lokalnych w wyniku tych działań powinien stać się trwałym i znaczącym fundamentem samodzielności finansowej jednostek lokalnych.
dr hab. Paweł Felis, prof. UEP
Czy nowy system dochodów samorządowych sprzyja samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego?
Elżbieta Malinowska-Misiąg: Zagwarantowanie samorządom samodzielności finansowej było jednym z celów projektodawców nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Analizując przepisy ustawowe i najnowsze dane finansowe, można jednak zauważyć, że wzrost samodzielności ma w dużej mierze charakter pozorny. Nowa ustawa istotnie zwiększa udział dochodów własnych w dochodach ogółem. Pamiętajmy jednak, że diabeł tkwi w szczegółach. Większość tych dochodów własnych związana jest bowiem z PIT i CIT, co oznacza, że wpływ samorządów na ich wielkość jest niewielki. Faktyczna samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego jest więc znacznie mniejsza, szczególnie w przypadku powiatów i województw. Gminy natomiast są pod tym względem mocno zróżnicowane – największa samodzielność cechuje miasta na prawach powiatu, najmniejsza – gminy wiejskie. I tego nie zmienia nowa ustawa. Wydaje się jednak, że dla niektórych jednostek nie jest ważne, czy swoje dochody opierają na źródłach własnych, czy na transferach. To, co jest naprawdę istotne, to stabilność tych dochodów.
dr Elżbieta Malinowska-Misiąg, prof. UEP
Jednym z najważniejszych założeń nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest ustabilizowanie dochodów własnych samorządów. Czy nowe przepisy rzeczywiście zwiększają przewidywalność tych dochodów w budżetach samorządowych?
PF: Nowa ustawa stabilizuje wpływy z PIT i CIT, co wynika z nowego sposobu liczenia dochodów samorządów związanych z tymi podatkami. Wcześniej otrzymywały one udziały w dochodach z podatków PIT i CIT, a teraz otrzymują określony procent z dochodów będących podstawą wyliczenia tych podatków. Dochody te uniezależniono zatem od większości zmian wprowadzanych w konstrukcji tych danin. Nie można jednak zapominać o tym, że dochody z podatków dochodowych w dużym stopniu są zależne od sytuacji gospodarczej, na którą JST nie mają bezpośredniego wpływu. Tak silne powiązanie finansów samorządowych z wahaniami koniunktury wymaga odpowiedniego mechanizmu obliczania tych dochodów podatkowych. A ten przyjęty przez ustawodawcę nie zawsze będzie korzystny dla JST.
Czy udziały JST w podatkach dochodowych sprzyjają stabilności i przewidywalności dochodów własnych?
Edyta Małecka-Ziembińska: Przez lata udziały JST w PIT i CIT postrzegano jako kluczowe źródło dochodów samorządowych, niezależnie od wątpliwości dotyczących ich kwalifikacji do dochodów własnych. W praktyce jednak, zwłaszcza w ostatniej dekadzie, okazały się one silnie uzależnione od decyzji centralnych. Naliczanie udziałów od podatku należnego, już po zastosowaniu ulg i zwolnień, powodowało, że zmiany w zakresie konstrukcji podatków dochodowych ograniczały dochody samorządów bez ich udziału w procesie decyzyjnym. Reforma obowiązująca od 2025 r. stanowi próbę zmiany tego modelu. Oparcie udziałów na dochodzie podatnika, częściowe włączenie przychodów ryczałtowych oraz zmiana relacji między udziałami a subwencją ogólną wzmacniają powiązanie dochodów JST z lokalną aktywnością gospodarczą. Dzięki temu udziały w PIT i CIT w większym stopniu przypominają dochody własne i są mniej podatne na arbitralne zmiany legislacyjne.
Nowy system nie eliminuje jednak ryzyk, lecz przesuwa je na poziom makroekonomiczny. Mechanizm waloryzacji oparty na wskaźnikach ogólnokrajowych pomija zróżnicowania regionalne, a wykorzystanie danych historycznych i prognoz utrudnia planowanie budżetowe w warunkach zmiennej koniunktury. Nowe rozwiązania nie odpowiadają także na wyzwania związane z procesem depopulacji oraz automatyzacją pracy. Udziały w podatkach dochodowych pozostają więc filarem finansów JST, lecz ich stabilność nadal ma charakter warunkowy.
dr hab. Edyta Małecka-Ziembińska, prof. UEP
Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadza pojęcie potrzeb finansowych, od których zależy wielkość środków przekazywanych samorządom. Jak należy oceniać te zmiany?
EMM: Niewątpliwie uwzględnienie zróżnicowania kosztów zadań publicznych ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w systemie ich finansowania jest jedną z ważniejszych zmian wprowadzonych nową ustawą. I to należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Niemniej, o ile kierunek tych zmian jest właściwy, o tyle wiele szczegółowych rozwiązań ustawowych budzi poważne zastrzeżenia.
I tak ustawa wymienia kilka rodzajów potrzeb finansowych, w tym np. potrzeby wyrównawcze, których wyliczenie uznajemy za zbyt skomplikowane, mało czytelne i trudne do weryfikacji. Wielkość potrzeb wyrównawczych zależy od różnych zmiennych, do obliczenia których potrzebne są zarówno dane o poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego, jak i o wszystkich jednostkach wymienionych ustawowo kategorii. Za problematyczny należy uznać zarówno wybór obszarów wydatkowych, jak i przypisanych im wag oraz determinant. Niezbędne są więc działania mające na celu uproszczenie systemu, tak by jednostki samorządowe mogły prowadzić racjonalną i odpowiedzialną gospodarkę finansową, opartą na wielkościach przewidywalnych nie tylko w krótkim horyzoncie czasowym.
Co jubileuszowa konferencja Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu i Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie wniosła do ogólnopolskiej debaty o przyszłości finansów JST?
EMZ: Nasza konferencja wniosła do debaty publicznej pogłębioną, a zarazem bardzo aktualną refleksję nad kondycją finansów samorządowych, osadzoną w ponadtrzydziestoletnim doświadczeniu funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Jej istotną wartością było połączenie perspektywy historycznej z analizą współczesnych wyzwań, takich jak chroniczna nieadekwatność zadań i dochodów, narastająca niestabilność systemu dochodowego czy ograniczenia samodzielności finansowej w warunkach częstych zmian legislacyjnych.
Konferencja UEP i SGH stała się także miejscem otwartej rozmowy o napięciach między dorobkiem naukowym a praktyką decyzyjną, pokazując, że mimo licznych analiz i gotowych koncepcji reform ich wdrażanie napotyka bariery polityczne i ustrojowe. Ważnym jej efektem było wzmocnienie dialogu między środowiskiem akademickim a praktykami samorządowymi i wyraźne wybrzmienie głosu jednostek samorządowych jako kluczowych uczestników rozwoju lokalnego. W tym sensie wydarzenie nie tylko podsumowało tradycję badań nad finansami samorządowymi, lecz także jasno wskazało potrzebę systemowych, długofalowych rozwiązań zapewniających stabilność i przewidywalność finansów lokalnych.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
Zdjęcia prywatne rozmówców
Dodaj komentarz