Finanse publiczne wymagają głębokich reform
Reforma podatkowa jest trudna nie dlatego, że brakuje wiedzy, lecz dlatego, że wymaga kosztownych decyzji politycznych, ograniczających istniejące przywileje. Poprawa systemu podatkowego jest jednym z najtrudniejszych do przeprowadzenia elementów reformy finansów publicznych − mówi prof. Paweł Wojciechowski, prezes Instytutu Finansów Publicznych, były minister finansów.
prof. Paweł Wojciechowski, prezes Instytutu Finansów Publicznych
Czy zakładany wzrost gospodarczy powyżej 3 proc. jest według pana realny do wypracowania w 2026 r.?
Paweł Wojciechowski: Wzrost gospodarczy powyżej 3 proc. w 2026 r. pozostaje możliwy, ale jego charakter zmienił się z relatywnie stabilnego na silnie uzależniony od czynników zewnętrznych. Nadal mamy dodatnią dynamikę wzrostu, wynikającą przede wszystkim z konsumpcji prywatnej. Realne wynagrodzenia rosną w tempie ok. 3–4 proc. rocznie. Sprzedaż detaliczna utrzymuje dynamikę na poziomie 4–5 proc. r/r, co wskazuje na relatywną stabilność popytu krajowego.
Na poziomie strukturalnym widać jednak nierównowagi. Wkład eksportu netto do wzrostu jest ograniczony lub okresowo ujemny. Wynika to przede wszystkim z bardzo słabej koniunktury w Niemczech, gdzie wzrost oscyluje wokół zera, oraz szerzej − w strefie euro, gdzie dynamika PKB wynosi ok. 0,8–1,2 proc. Polska, jako gospodarka silnie powiązana z niemieckim przemysłem, odczuwa ten efekt bezpośrednio przez kanał eksportowy i pośrednio przez ograniczenie inwestycji w sektorach powiązanych z eksportem. Jednocześnie inwestycje prywatne pozostają relatywnie słabe. Wynika to z niepewności geopolitycznej, nadal relatywnie wysokiego kosztu kapitału, niepewności regulacyjnej – częściowo wynikającej z pata politycznego między dwoma ośrodkami władzy wykonawczej, czego przykładem było prezydenckie weto do ustawy wdrażającej program SAFE. W efekcie inwestycje nie przejęły roli drugiego filaru wzrostu. Gospodarka opiera się w dużej mierze na jednym silniku – konsumpcji.
Wzrost powyżej 3 proc. jest możliwy. Jego trwałość pozostaje jednak ograniczona i zależy od stabilizacji czynników zewnętrznych. Chodzi głównie o ceny energii, sytuację geopolityczną i ożywienie w strefie euro. Polska przestaje być gospodarką napędzaną głównie decyzjami krajowymi. Staje się częścią niestabilnego systemu globalnego, w którym przestrzeń dla autonomicznej polityki gospodarczej jest wyraźnie węższa.
Co dalej z inflacją? Czy po marcowej obniżce stóp procentowych przewiduje pan kolejne?
Paweł Wojciechowski: Inflacja w Polsce spadła z poziomów dwucyfrowych do ok. 2–3 proc., co formalnie oznacza powrót do celu inflacyjnego. W istocie obraz ten jest mylący, ponieważ struktura inflacji została wyraźnie zaburzona. Kluczowe znaczenie ma dziś rozróżnienie między inflacją ogółem a inflacją bazową. Szczególnie istotne jest to w sektorze usług, który lepiej odzwierciedla trwałą presję kosztową w gospodarce. Ważnym czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę, jest szok podażowy związany z cenami paliw oraz wpływ rządowego pakietu CPN (Ceny Paliw Niżej – przyp. red.) na inflację. Na razie wdrożono trzy elementy tego pakietu. Obniżono VAT z 23 do 8 proc. oraz zredukowano akcyzę do poziomu minimalnego w UE i limity maksymalne dla cen detalicznych.
Szacunkowy koszt tego mechanizmu wynosi blisko 1,6 mld zł miesięcznie, czyli ok. 20 mld zł rocznie, co odpowiada 0,5–0,6 proc. PKB. Budżet państwa przejmuje część kosztu wzrostu paliw z rynków światowych, co oznacza, że inflacja jest niższa, ale deficyt wyższy. Mamy tu do czynienia z częściowym przesunięciem inflacji z poziomu cen do poziomu finansów publicznych.
Jeszcze przed ostatnim szokiem paliwowym wskaźnik CPI wynosił ok. 2–3 proc., podczas gdy inflacja usług utrzymywała się na poziomie 4–5 proc. To pokazuje, że koszty pracy i działalności firm nadal rosną. Pakiet CPN spowoduje rozjazd między inflacją obserwowaną a rzeczywistą presją kosztową w gospodarce. Dynamika inflacji częściowo została „wygładzona” administracyjnie, ale nie usunięta. Po wdrożeniu CPN konsumpcja pozostaje relatywnie silna, a wzrost cen częściowo spłaszczony. W efekcie gospodarka funkcjonuje w stanie „zamrożonego dostosowania”, w którym napięcia kosztowe nie znikają, lecz kumulują się w czasie. Dla polityki pieniężnej oznacza to istotne komplikacje. Bank centralny widzi niższy poziom inflacji, ale jednocześnie obserwuje utrzymującą się inflację bazową i rosnące ryzyko fiskalne. Przestrzeń do dalszych obniżek stóp procentowych jest więc bardzo ograniczona. W horyzoncie najbliższych dwóch kwartałów scenariusz kontynuacji łagodzenia polityki pieniężnej wydaje się mało prawdopodobny.
Jak polityka inwestycyjna państwa ma się do rosnącego długu publicznego?
Paweł Wojciechowski: Relacja między inwestycjami publicznymi a długiem publicznym staje się jednym z kluczowych elementów oceny stabilności makroekonomicznej Polski. Deficyt sektora finansów publicznych utrzymuje się na poziomie ok. 6–7 proc. PKB, co oznacza trwałe przekroczenie unijnych reguł fiskalnych i objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu. Dług publiczny osiągnął poziom ok. 60 proc. PKB według definicji EDP i pozostaje na ścieżce wzrostowej. Zgodnie ze Strategią Zarządzania Długiem Publicznym opracowaną przez Ministerstwo Finansów może on wzrosnąć do ok. 75–79 proc. PKB w 2029 r., a według analiz Komisji Europejskiej – nawet do ok. 100–107 proc. PKB w połowie następnej dekady, w scenariuszu braku działań konsolidacyjnych.
Najważniejszym problemem nie jest jednak poziom długu, lecz jego dynamika oraz rosnący koszt jego obsługi. W 2026 r. koszty odsetkowe wyniosą ok. 90–115 mld zł, czyli ok. 2,2–2,7 proc. PKB. To niemal podwojenie ich udziału w gospodarce względem poziomu sprzed kilku lat. W praktyce koszty obsługi długu stają się jedną z największych kategorii wydatkowych państwa, nie generując żadnego efektu rozwojowego. Wzrost kosztów finansowania wiąże się bezpośrednio z utrzymywaniem podwyższonych stóp procentowych oraz rosnącym ryzykiem fiskalnym. W efekcie coraz większą część wydatków publicznych przeznacza się na obsługę zadłużenia, a nie na finansowanie usług publicznych czy inwestycji.
W przeszłości Polska korzystała z korzystnej relacji między tempem wzrostu gospodarczego a kosztem długu, co pozwalało stabilizować jego relację do PKB. Obecnie mechanizm ten działa znacznie słabiej, a w niektórych okresach ulega odwróceniu. W takich warunkach utrzymujący się deficyt prowadzi do systematycznego wzrostu długu. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma struktura wydatków publicznych. Inwestycje infrastrukturalne, energetyczne czy edukacyjne mają potencjał zwiększania produktywności i generowania przyszłych dochodów, zaś wydatki o charakterze bieżącym, w tym subsydia cenowe, zwiększają dług bez poprawy potencjału wzrostowego. Stąd polityka inwestycyjna powinna być bardziej selektywna i skoncentrowana na projektach o najwyższej stopie zwrotu.
Problem w tym, że w praktyce to właśnie inwestycje publiczne są najbardziej elastyczną kategorią wydatków. Jako pierwsze mogą podlegać ograniczeniom w procesie konsolidacji fiskalnej. Wydatki transferowe mają bardziej sztywny charakter. Istnieje realne ryzyko, że dostosowanie fiskalne będzie odbywać się kosztem wydatków rozwojowych. W dłuższym okresie może to prowadzić do trwałego zmniejszenia przestrzeni dla inwestycji publicznych i obniżenia potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego.
Jak prognozy wpłyną na finanse obywateli?
Paweł Wojciechowski: Wpływ sytuacji fiskalnej na gospodarstwa domowe będzie miał charakter rozłożony w czasie i mniej bezpośredni niż w okresach kryzysowych. Sytuacja w Polsce nie wymaga gwałtownych podwyżek podatków ani cięć wydatków. Jednak przestrzeń fiskalna wyraźnie się kurczy, co będzie miało konsekwencje dla gospodarstw domowych w kolejnych latach.
W krótkim okresie gospodarstwa domowe korzystają z polityki stabilizacyjnej państwa, w tym mechanizmów, które ograniczają wzrost cen energii i paliw. Koszty tych działań nie są jednak bezpośrednio widoczne. Gospodarstwa domowe nie odczuwają pełnego kosztu szoku energetycznego, gdyż jego część przeniesiono na sektor finansów publicznych. Jednak koszty te powracają w innych formach – poprzez wyższy deficyt, rosnący dług publiczny, wyższe koszty jego obsługi. W konsekwencji konieczność zwiększenia dochodów podatkowych lub ograniczenia wydatków w przyszłości.
W średnim okresie można oczekiwać bardziej selektywnej polityki fiskalnej – ograniczenia dynamiki transferów, większej roli dochodów podatkowych, większego nacisku na efektywność wydatków publicznych. Sytuacja gospodarstw domowych pozostanie relatywnie stabilna, ale dynamika dochodów realnych będzie niższa niż w okresie wcześniejszej ekspansji fiskalnej.
Jakie powinny być priorytetowe założenia planu naprawy finansów publicznych?
Paweł Wojciechowski: Taki plan nie może mieć charakteru doraźnego ani księgowego. Musi opierać się na trwałej zmianie struktury polityki fiskalnej. Kluczowym problemem nie jest bowiem wyłącznie wysoki poziom deficytu, lecz jego struktura oraz trwałość. W Polsce deficyt ma w dużej mierze charakter strukturalny. Oznacza to trwałe niedopasowanie dochodów i wydatków oraz utrzymywanie się deficytu pierwotnego.
Jak wskazuje Instytut Finansów Publicznych, fundamentem stabilnych finansów publicznych musi być ograniczenie tej strukturalnej nierównowagi. Mogłyby temu pomóc cykliczne przeglądy wydatków publicznych. W Polsce mechanizm ten jest ograniczony i nie ma charakteru instytucjonalnego. Tymczasem w Wielkiej Brytanii czy Holandii przeglądy wydatków stanowią podstawowe narzędzie zarządzania finansami publicznymi. Ich brak powoduje, że wprowadzone wydatki mają tendencję do automatycznego utrzymywania się w systemie, niezależnie od ich efektywności.
Poza ograniczeniem deficytu pierwotnego ważnym zadaniem powinna być zmiana struktury wydatków publicznych poprzez zwiększenie udziału wydatków inwestycyjnych – w infrastrukturę, energetykę, cyfryzację, edukację oraz badania i rozwój. Tego typu wydatki mają wyższe mnożniki fiskalne − szacowane na poziomie 1,3–1,8, a więc w większym stopniu przekładają się na wzrost gospodarczy i przyszłe dochody budżetowe. W przeciwieństwie do nich wydatki bieżące, zwłaszcza powszechne transfery, mają charakter krótkookresowy i niższe efekty mnożnikowe − 0,6–0,9. Zwiększają one popyt, ale nie budują trwałego potencjału wzrostowego.
Uporządkowanie strony dochodowej jest jeszcze trudniejsze niż strony wydatkowej. Problemem nie jest poziom opodatkowania, lecz konstrukcja systemu podatkowego – jego złożoność, niestabilność oraz duża liczba wyjątków i preferencji. Uproszczenie systemu, ograniczenie ulg oraz zwiększenie przewidywalności regulacji mogłyby przynieść większe efekty niż podwyżki podatków, zwłaszcza jeśli prowadziłyby do poszerzenia bazy podatkowej oraz ograniczenia tzw. wydatków podatkowych. Zmianom strukturalnym powinny towarzyszyć zmiany instytucjonalne, zwiększające przejrzystość finansów publicznych i wzmacniające reguły fiskalne.
W ostatnich latach znaczną część wydatków przeniesiono do funduszy pozabudżetowych, takich jak fundusze w Banku Gospodarstwa Krajowego czy Polski Fundusz Rozwoju. Skala tych operacji sięgała kilkudziesięciu miliardów złotych rocznie, co utrudniało ocenę rzeczywistej sytuacji fiskalnej i osłabiało kontrolę parlamentarną. Ważnym celem działań konsolidacyjnych powinno być dostosowanie definicji deficytu i długu publicznego do jednolitej wersji europejskiej wraz z jednoczesnym wzmocnieniem reguł fiskalnych. Polska formalnie posiada stabilizującą regułę wydatkową, ale jej skuteczność osłabiły liczne wyłączenia i operacje poza budżetem. Przywrócenie realnego znaczenia tej reguły jest warunkiem odbudowy wiarygodności fiskalnej i ograniczenia procykliczności polityki budżetowej.
Czy w czarnym obrazie finansów publicznych widać jakieś jasne strony?
Paweł Wojciechowski: Pomimo pogarszającej się trajektorii fiskalnej Polska nadal posiada istotne przewagi makroekonomiczne, które odróżniają ją od wielu gospodarek europejskich i ograniczają ryzyko gwałtownego kryzysu finansów publicznych. Przede wszystkim dynamika wzrostu gospodarczego pozostaje wyższa niż średnia unijna. Podczas gdy wiele krajów strefy euro rośnie w tempie ok. 0–1 proc., Polska utrzymuje wzrost w pobliżu 3 proc. To relatywnie silna baza dochodowa państwa i większa zdolność do stabilizowania relacji długu do PKB.
Pozytywnie należy ocenić sytuację na rynku pracy. Stopa bezrobocia utrzymuje się na poziomie ok. 5 proc., co należy do najniższych wyników w UE. Pomimo pewnego schłodzenia zatrudnienia rynek pracy pozostaje stabilny, a wzrost wynagrodzeń – choć wolniejszy niż w okresie inflacyjnym – nadal wspiera dochody gospodarstw domowych. Stabilny rynek pracy oznacza również stabilne wpływy podatkowe i składkowe, co ma bezpośrednie znaczenie dla finansów publicznych.
Ponadto jesteśmy jednym z największych beneficjentów funduszy europejskich – zarówno w ramach polityki spójności, jak i KPO. W dużym stopniu dzięki tym środkom Polska utrzymuje wysoki udział inwestycji publicznych w PKB, szczególnie w obszarze infrastruktury transportowej i energetycznej, co częściowo kompensuje relatywnie niższą aktywność inwestycyjną sektora prywatnego. Polskie firmy pozostają relatywnie konkurencyjne, co przynosi sukcesy w wewnątrzunijnym eksporcie.
Wciąż można mieć nadzieję na przeprowadzenie korekty polityki fiskalnej w uporządkowany sposób, by wzmocnić długoterminowe źródła wzrostu gospodarczego. Ważne, by korekta polityki fiskalnej była przeprowadzana stopniowo, a nie w trybie kryzysowym, narzuconym przez rynki finansowe.
Jakie kluczowe wyzwania stoją przed rządem?
Paweł Wojciechowski: Najważniejszym wyzwaniem jest dziś pogodzenie dwóch częściowo sprzecznych celów: stabilizacji finansów publicznych i utrzymania wzrostu gospodarczego. Przy deficycie na poziomie 6–7 proc. PKB konieczne jest jego ograniczenie, ale zbyt szybka konsolidacja fiskalna mogłaby doprowadzić do spowolnienia gospodarki. Oznacza to konieczność prowadzenia selektywnej konsolidacji fiskalnej. Zamiast liniowych cięć wydatków lub podwyżek podatków, co może wymusić przekroczenie konstytucyjnego limitu długu na poziomie 60 proc. PKB, konieczne jest przesunięcie środków z wydatków o niskiej efektywności do inwestycji zwiększających produktywność. W praktyce oznacza to ograniczanie transferów konsumpcyjnych przy jednoczesnym utrzymaniu inwestycji publicznych.
Drugim wyzwaniem jest poprawa jakości zarządzania finansami publicznymi. Polska przez ostatnie lata przesunęła się w kierunku bardziej rozproszonego systemu fiskalnego, w którym znaczącą część wydatków realizowano poza budżetem centralnym. Powrót do bardziej przejrzystego i scentralizowanego modelu zarządzania jest warunkiem poprawy wiarygodności fiskalnej. Trzecie wyzwanie dotyczy kosztu finansowania długu. Przy wysokich potrzebach pożyczkowych państwa, przekraczających rocznie 300–400 mld zł brutto, nawet niewielki wzrost rentowności obligacji może znacznie zwiększyć koszty obsługi długu.
Jak z zarządzania finansami publicznymi wywiązują się samorządy?
Paweł Wojciechowski: Samorządy pozostają jednym z najbardziej stabilnych elementów sektora finansów publicznych, jednak ich sytuacja stopniowo się pogarsza. Ich zadłużenie pozostaje relatywnie niskie w porównaniu z sektorem centralnym. Jednocześnie rośnie presja po stronie wydatków, zwłaszcza w obszarze edukacji, transportu publicznego i usług społecznych. Pomimo względnej stabilności finansowej samorządy funkcjonują w warunkach coraz większych napięć budżetowych. Kluczowym problemem jest brak stabilności systemu dochodowego. Zmiany w systemie podatkowym oraz rosnąca rola transferów centralnych sprawiają, że dochody samorządów stają się mniej przewidywalne. W efekcie ich autonomia fiskalna ulega ograniczeniu. To utrudnia prowadzenie długoterminowej polityki inwestycyjnej i zwiększa zależność od decyzji podejmowanych na poziomie centralnym.
Jednocześnie samorządy pozostają kluczowym inwestorem publicznym – odpowiadają za 40–50 proc. inwestycji publicznych w Polsce. Ich kondycja finansowa ma zatem bezpośrednie przełożenie na tempo rozwoju infrastruktury oraz jakość usług publicznych. W tych warunkach ograniczenie zdolności inwestycyjnej samorządów staje się jednym z głównych kanałów transmisji problemów fiskalnych z poziomu centralnego na poziom lokalny. Rosnąca centralizacja dochodów przy jednoczesnym utrzymaniu odpowiedzialności za wydatki prowadzi do narastającego napięcia systemowego, które może skutkować spadkiem inwestycji lokalnych i osłabieniem dynamiki wzrostu gospodarczego.
Model finansowania samorządów wymaga reformy, która zwiększy stabilność dochodów, poprawi ich przewidywalność i wzmocni zdolność do prowadzenia polityki inwestycyjnej w długim okresie. Bez tego rosnąca presja fiskalna na poziomie centralnym będzie stopniowo przenosić się na poziom lokalny, ograniczając zdolność państwa do prowadzenia polityki rozwojowej.
Czy kolejne rządy i administracje uczą się na błędach poprzedników?
Paweł Wojciechowski: Zmiany zachodzą przede wszystkim na poziomie instytucjonalnym i komunikacyjnym; znacznie wolniej na poziomie realnej struktury polityki fiskalnej. Zmienia się sposób opisywania finansów publicznych i ich prezentacji, ale rdzeń decyzji budżetowych pozostaje podporządkowany bieżącej logice politycznej, co mocno opóźnia oczekiwane efekty.
Największe błędy ostatnich lat mają charakter systemowy i kumulatywny. Ośmioletnie rządy PiS doprowadziły do istotnego pogorszenia przejrzystości finansów publicznych poprzez rozwój równoległego systemu fiskalnego opartego na funduszach pozabudżetowych. Operacje realizowane przez BGK i PFR osiągały skalę kilkudziesięciu miliardów złotych rocznie. Oznaczało to, że znaczna część polityki fiskalnej była prowadzona poza ustawą budżetową.
W praktyce ograniczało to kontrolę parlamentarną i utrudniało ocenę rzeczywistego deficytu oraz poziomu zadłużenia. Drugim istotnym błędem było osłabienie reguł fiskalnych. Stabilizująca reguła wydatkowa formalnie funkcjonowała, ale była obchodzona poprzez wyłączenia i przesunięcia wydatków poza jej zakres. Tym samym polityka fiskalna traciła jeden z najważniejszych mechanizmów samodyscypliny. Wreszcie bardzo wysoki deficyt w 2023 r. ustawił punkt wyjścia obecnego rządu na znacznie pogorszonym poziomie. Wejście w procedurę nadmiernego deficytu oznacza, że Polska funkcjonuje dziś w warunkach ograniczonej elastyczności fiskalnej, a każda decyzja budżetowa jest podejmowana przy podwyższonym poziomie ryzyka.
Obecny rząd wprowadził pewne korekty w dobrym kierunku. Choć nie poprawił jeszcze wyników fiskalnych, to zwiększył przejrzystość finansów publicznych, m.in. poprzez włączenie informacji o funduszach pozabudżetowych do uzasadnienia ustawy budżetowej. Z początkiem roku rozpoczęła działalność Rada Fiskalna. Przewodniczy jej dr Sławomir Dudek, do końca ub.r. pełniący funkcję prezesa Instytutu Finansów Publicznych. Zmiany te mają jednak charakter przede wszystkim instytucjonalny, a nie strukturalny. Wydatki publiczne nadal rosną szybciej niż trwałe dochody państwa.
Najważniejszym powtarzanym błędem pozostaje krótkookresowość decyzji fiskalnych. Polityka budżetowa wciąż służy jako narzędzie reagowania na bieżące napięcia – inflacyjne, społeczne czy polityczne, zamiast jako instrument budowy długookresowej odporności gospodarki, w tym zdolności państwa do dostosowania polityki do nowych wyzwań. Prowadzi to do kumulacji wydatków o niskiej produktywności, takich jak subsydia cenowe czy transfery powszechne. Te zwiększają deficyt, a nie potencjał wzrostu.
Powielanym błędem jest też przecenianie roli wzrostu gospodarczego jako mechanizmu stabilizującego dług publiczny. W przeszłości szybki wzrost nominalny PKB pozwalał ograniczać relację długu do PKB. Obecnie − przy wyższych kosztach finansowania i rosnących wydatkach strukturalnych, w tym na obronność oraz na skutki starzenia się społeczeństwa: emerytury, renty, ochronę zdrowia – mechanizm ten działa znacznie słabiej. Koszty obecnej polityki fiskalnej są przesuwane w czasie. Wyższy deficyt prowadzi do wzrostu długu, a wyższy dług oznacza w przyszłości wyższe koszty jego obsługi lub konieczność ograniczenia wydatków publicznych. Problemem pozostaje niestabilność regulacyjna, szczególnie w obszarze podatków.
Państwo zaczyna korygować najbardziej widoczne błędy instytucjonalne. Jednak nadal nie rozwiązało podstawowego problemu − trwałego niedopasowania między poziomem wydatków a zdolnością gospodarki do ich finansowania.
Według najnowszego Indeksu Wiarygodności Ekonomicznej Polski system podatkowy jest jedną z najsłabszych stron wiarygodności ekonomicznej. Co należałoby zmienić w pierwszej kolejności w polityce fiskalnej?
Paweł Wojciechowski: Słabość systemu podatkowego w Polsce ma charakter strukturalny i wynika przede wszystkim z jego konstrukcji, a nie z poziomu opodatkowania. Dochody podatkowe w relacji do PKB nie odbiegają istotnie od średniej unijnej. Problem w tym, że system generuje wysokie koszty niepewności regulacyjnej. Działają one jak ukryty podatek od inwestycji, ograniczają produktywność i osłabiają wiarygodność gospodarczą państwa.
Polska przez lata budowała system podatkowy w sposób fragmentaryczny, dodając kolejne ulgi, wyjątki i preferencje. Powstał system trudny do zrozumienia nawet dla specjalistów, a tym bardziej dla przeciętnego podatnika. Złożoność ta generuje realne koszty administracyjne i ekonomiczne − przedsiębiorstwa muszą ponosić wydatki na interpretację przepisów i zarządzanie ryzykiem podatkowym. Problemem jest też niestabilność systemu. Częstotliwość zmian przepisów podatkowych w Polsce jest wysoka, a proces legislacyjny często szybki i nieprzewidywalny. Powoduje to funkcjonowanie przedsiębiorstw w warunkach podwyższonej niepewności regulacyjnej, co skraca horyzont planowania inwestycji i ogranicza skłonność do podejmowania ryzyka.
Poza tym różne formy dochodu – praca, działalność gospodarcza, kapitał – są odmiennie opodatkowane. Prowadzi to do zniekształceń alokacyjnych i sprzyja arbitrażowi podatkowemu. Stąd podmioty gospodarcze dostosowują swoją strukturę nie do efektywności ekonomicznej, lecz do optymalizacji podatkowej, a to obniża produktywność całej gospodarki. Problematyczna jest także struktura opodatkowania pracy. Klin podatkowo-składkowy ogranicza aktywność zawodową i zwiększa koszty zatrudnienia, a w efekcie negatywnie wpływa na rynek pracy i konkurencyjność gospodarki.
Pierwszym krokiem reformy powinno być odejście od modelu reaktywnego i fragmentarycznego na rzecz bardziej spójnego i przewidywalnego systemu. Wymaga to ograniczenia ulg i wyjątków, wydłużenia horyzontu zmian legislacyjnych i wzmocnienia stabilności reguł. Co ważne, uproszczenie systemu nie oznacza automatycznie jego liberalizacji. Można stworzyć system efektywny, a zarazem zapewniający odpowiedni poziom dochodów publicznych. Największym wyzwaniem pozostaje jednak wymiar polityczny. Każda preferencja podatkowa ma swoich beneficjentów. Reforma podatkowa jest trudna nie dlatego, że brakuje wiedzy, lecz dlatego, że wymaga kosztownych decyzji politycznych, ograniczających istniejące przywileje. Poprawa systemu podatkowego jest jednym z najtrudniejszych do przeprowadzenia elementów reformy finansów publicznych.
Czy Polacy mają zaufanie do władz w kontekście zarządzania budżetem?
Paweł Wojciechowski: Zaufanie do zarządzania finansami publicznymi w Polsce pozostaje ograniczone, do tego wyraźnie wyższe na poziomie lokalnym niż centralnym. Wynika to z różnicy w percepcji. Działania samorządów są bardziej widoczne i łatwiejsze do oceny. Polityka fiskalna państwa jest zaś bardziej złożona i przez lata była mniej przejrzysta.
Kluczowym problemem nie jest jednak dostęp do informacji, lecz jakość debaty publicznej oraz asymetria informacji między państwem a obywatelami. Szczególnie negatywnym zjawiskiem jest tworzenie iluzji, że państwo może kształtować rzeczywistość gospodarczą bez kosztów i ograniczeń. Mechanizm iluzji wspierają sami politycy, pokazując przykłady bezkosztowych reform, takich jak „SAFE 0 procent”, czy prostych decyzji administracyjnych, takich jak ograniczenie cen, które ma natychmiastowe pozytywne skutki. W rzeczywistości z każdą reformą wiążą się określone ryzyka i koszty. Te nie znikają, lecz są przesuwane w czasie, ukrywane w innych częściach budżetu lub gospodarki. Co więcej, jeśli np. rząd politycznie demonstruje, że może zastąpić mechanizmy rynkowe, dowolnie ustalając ceny paliw, to zniekształca mechanizmy popytu-podaży oraz tworzy przestrzeń dla arbitrażu cenowego.
Przykładem jest zjawisko turystyki paliwowej, gdy pojawia się dodatkowy popyt ze strony konsumentów z krajów o wyższych cenach, który nie wynika z krajowych potrzeb gospodarki. Taki mechanizm obserwowaliśmy w Polsce przed wyborami w 2023 r., gdy ceny paliw utrzymywane na poziomie ok. 5,99 zł za litr przełożyły się na zwiększony napływ kierowców z Niemiec i Czech, zaburzeń po stronie podaży oraz lokalnych braków paliw, które tłumaczono awariami dystrybutorów na stacjach Orlenu. Działania te generowały realne koszty dla spółki, szacowane na 3,5 mld zł. Jeżeli państwo ingeruje w ceny, obywatele zaczynają traktować je jako decyzję polityczną, a nie wynik warunków rynkowych.
Coraz liczniejsze zagrożenia geopolityczne wymuszają wzrost nakładów na sferę militarną i cyberbezpieczeństwo. Czy środki te są wydawane w przemyślany sposób?
Paweł Wojciechowski: Wzrost wydatków na obronność w obecnych warunkach geopolitycznych jest racjonalny, lecz jego efektywność zależy nie od skali, lecz od struktury i sposobu finansowania. Kluczowe pytanie nie brzmi, ile wydajemy, lecz gdzie powstaje wartość dodana tych wydatków i kto kontroluje ich finansowanie. Koszt braku bezpieczeństwa jest ogromny – gospodarki dotknięte konfliktami potrzebują często 20–25 lat, aby wrócić do wcześniejszego trendu wzrostu. W tym sensie zwiększone wydatki na obronność mogą być uzasadnione nawet kosztem wyższego długu. Jednocześnie wydatki obronne mają relatywnie niski mnożnik fiskalny, szczególnie gdy są importochłonne. Ich wpływ na gospodarkę krajową jest ograniczony, a znaczna część impulsu fiskalnego „ucieka” za granicę.
W polskich warunkach kluczowym problemem jest właśnie importochłonność wydatków obronnych. Znaczna część środków trafia do zagranicznych producentów, przez co Polska ponosi koszty fiskalne, ale nie uzyskuje pełnych korzyści gospodarczych. Zakupy uzbrojenia z zagranicznej półki zwiększają zdolności militarne, ale nie budują trwałej suwerenności gospodarczej. Problem ten częściowo może rozwiązać program SAFE, który umożliwia tańsze finansowanie wydatków obronnych. Różnice kosztów mogą sięgać kilku miliardów złotych rocznie, a w dłuższym okresie nawet kilkudziesięciu miliardów złotych w ujęciu wartości bieżącej. Jednocześnie SAFE stwarza możliwość zwiększenia udziału europejskiego przemysłu, ograniczenia fragmentacji rynku oraz wykorzystania efektów skali produkcji, co zwiększa potencjalne korzyści gospodarcze.
Polska debata o SAFE często miała charakter bardziej polityczny niż ekonomiczny. Argumenty formułowano bez oparcia na analizie kosztów finansowania, struktury wydatków i efektów dla gospodarki. Najważniejszy wniosek pozostaje jednak fundamentalny: suwerenność gospodarcza nie bazuje na samym poziomie wydatków, lecz na zdolności do ich efektywnego wykorzystania. Dlatego SAFE może być narzędziem wzmacniającym zarówno bezpieczeństwo, jak i gospodarkę, ale tylko wtedy, gdy zostanie wykorzystany jako element długookresowej strategii przemysłowej, a nie wyłącznie jako mechanizm finansowania zakupów. W przeciwnym razie pozostanie jedynie instrumentem zwiększającym wydatki, bez trwałego wpływu na potencjał gospodarczy państwa.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
Zdjęcie: archiwum Pawła Wojciechowskiego
Dodaj komentarz