władza lokalna lepsza niż centralna
We wszystkich dziedzinach władza lokalna sprawdza się lepiej niż centralna. Jest, oczywiście, bliżej życia. Efektywność jej działań sprawdza się dużo szybciej, od razu bowiem działa kontrola społeczna. Ponieważ władze lokalne są uzależnione od wyborców, muszą się starać, żeby byli oni zadowoleni. Ten mechanizm jest znacznie bardziej bezpośredni niż na szczeblu centralnym – słusznie mówił prof. Jerzy Regulski, współtwórca reformy samorządowej
Jerzy Bojanowicz
Przypomnę, że od 1 stycznia 1999 roku obowiązuje w Polsce nowy podział administracyjny, który zastąpił wprowadzony w 1975 roku dwustopniowy podział administracyjny podziałem trójstopniowym na województwa, powiaty i gminy. Na przestrzeni lat nowy podział administracyjny uległ niewielkim modyfikacjom. W 2002 roku utworzono 7 nowych powiatów i jedną nową gminę, zlikwidowano 12 gmin, rok później zlikwidowano jeden powiat (przywrócony następnie w 2013 roku), w 2010 roku utworzono jedną nową gminę. Dodatkowo co roku następują niewielkie korekty granic województw, powiatów i gmin. Od 1 stycznia 2014 roku Polska dzieli się na 16 województw, 380 powiatów i 2479 gmin.
Ustawy przewidują
Zgodnie z art. 16. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego, np. gminy, stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, która uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art.1.1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, tekst jednolity). Społeczności lokalne poprzez przejęcie zadań lokalnych nie zastrzeżonych z mocy prawa na rzecz innych podmiotów mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie ich wspólnoty. Najszerszy zakres kompetencji wśród jednostek samorządu terytorialnego ma gmina, odpowiedzialna za wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, to rozstrzyganie wielu spraw należy do gminy.
Ustawa o samorządzie gminnym określa dwa rodzaje zadań, które może wykonywać gmina: własne i zlecone. Jedne i drugie mogą mieć charakter obowiązkowy, jeżeli ustawy obligują gminę do ich wykonania, oraz dobrowolny, przy czym zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wykonywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Może też wykonywać zadania będące w kompetencjach innych jednostek samorządu terytorialnego, czyli powiatu i województwa, na podstawie zawartych z nimi porozumień. Zadania te również mają charakter zadań zleconych.
Zgodnie z art. 7.1 Ustawy, zakres działania i zadania gminy mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należą do zadań własnych gminy, przy czym ustawy określają, które mają charakter obowiązkowy. Obejmują one sprawy z zakresu infrastruktury technicznej (np. drogi, ulice, place, kanalizacja, komunalne budownictwo mieszkaniowe), infrastruktury społecznej (np. ochrona zdrowia, oświata, kultura), porządku i bezpieczeństwa publicznego (np. organizacja ruchu drogowego, ochrona przeciwpożarowa) oraz ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska). Ustawa dokładnie je opisuje, wymieniając 20 takich spraw, z których dwie mają podpunkty. Większość z nich jest bezdyskusyjna, choć np. dziwi mnie, że sprawy „wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz” (pkt 3) uzupełniono „działalnością w zakresie telekomunikacji” (pkt 3a), bo sądziłem, że zajmują się nią operatorzy, którzy budują stacje przekaźnikowe, kładą kable, a następnie abonentów podłączają do sieci.
Znacznie krótszy jest artykuł 8.1, mówiący że „Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów”. I dalej, w kolejnych punktach i podpunktach: „Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego, na co otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań”.
Ponadto w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednocześnie gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, ale wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Dlatego niemal natychmiast po skanalizowaniu danej miejscowości powołuje się przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji, czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w których 100 proc. udziałów ma gmina, reprezentowana na Zgromadzeniu Wspólników przez burmistrza miasta. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Tu należy dodać, że jednolity tekst ustawy o samorządzie gminnym ukazał się w Dzienniku Ustaw nr 142/2001 (poz. 1591), jako obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 12 października 2001 roku, ale 27 marca 2003 roku znowelizowano Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a 28 lipca 2005 roku – o samorządzie gminnym oraz ustawę o drogach publicznych, w której pozwolono mu na „podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, a także wznoszenia pomników”.
Gmina gminie nierówna
Przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. I tu mamy problem, bo gmina gminie nierówna, zwłaszcza jeśli chodzi o jej dochody. Ministerstwo Finansów przedstawiło wskaźniki dochodów podatkowych za 2013 rok (według stanu na 30 czerwca 2014 roku) w przeliczeniu na jednego mieszkańca dla poszczególnych gmin, powiatów i województw, stanowiące podstawę do wyliczenia rocznych kwot części wyrównawczej subwencji ogólnej i wpłat na 2015 rok, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw.
I tak wskaźnik gminny dla kraju wyliczono na 1435,18 zł, powiatowy na 185,45 zł, a wojewódzki na 132,90 zł. Na tej podstawie Ministerstwo Finansów zaplanowało dla gmin subwencję ogólną w wysokości 31,83 mld zł, z tego na część oświatową – 25,22 mld zł, w tym na specjalną organizację nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży – 2,41 mld zł. Jednocześnie MF zakłada, że planowane udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) wyniosą 37,67 proc., czyli 28,72 mld zł. Dla powiatów zaplanowano odpowiednio 16,95, 14,31 i 3,63 mld zł, a planowane udziały w podatku PIT określono na 7,81 mld zł.
Ze sprawozdania o dochodach podatkowych gmin za 2013 rok wynika też, że najbiedniejszą gminą były Przytuły (podlaskie) – 344 zł, a najbogatszą Kleszczów – 37 120 zł. Ta gmina, dzięki zlokalizowanej na jej terenie kopalni węgla oraz elektrowni, które zasilają gminny budżet kwotą 160 mln zł, może sobie pozwolić na budowę dróg (gdy nią jechałem, to myślałem, że przez pomyłkę wjechałem na zlokalizowany w lesie pas startowy), ścieżek rowerowych, basenu, który jest darmowy dla mieszkańców. Dzieciom daje darmowe obiady w szkołach i finansuje kolonie, a mieszkańcom zapewnia darmowy, dożywotni dostęp do prywatnej opieki medycznej. Z kolei gmina Polkowice (6531 zł) dzięki zakładom KGHM jako jedyna w Polsce ma pakiet medyczny dla swoich mieszkańców, a „nadmiar” pieniędzy sprawia, że samorząd bierze na siebie obowiązki krajowych instytucji, np. ze swoich środków, nie czekając na łaskawość GDDKiA, postawił kładkę dla pieszych nad drogą krajową nr 3.
Jednak nie potrzeba wielkiego przemysłu, by dobrze prosperować. Można, jak Krynica Morska i Nowe Warpno, mieć wpływy z podatku od nieruchomości, który Urząd Morski płaci za grunty znajdujące się na… dnie morza! Wracając na ziemię, najbogatszą gminą na Mazowszu, a 11. w Polsce, jest Nadarzyn, w której średni dochód z podatków w przeliczeniu na mieszkańca wyniósł 4 218 zł. Dobrze powodzi się także w podwarszawskim Konstancinie-Jeziornej (4 153 zł) i Podkowie Leśnej (3 420 zł), co jest głównie zasługą zamożności zameldowanych w nich mieszkańców, bo część płaconych przez nich podatków (PIT) zasila budżet miasta. 10. miejsce na Mazowszu zajęła Warszawa, której każdy mieszkaniec „wpłacił” do kasy ratusza 2 806 zł podatku. Stolica była też, zresztą po raz 13., najbogatszym miastem wojewódzkim. Mazowieckie jest też najbogatszym województwem, ale tu już kwota 258 zł nie poraża. Dodam, że na podstawie opublikowanych przez Ministerstwo Finansów wskaźników oblicza się wysokość wpłat do budżetu państwa, tzw. janosikowego.
Realizacja wszystkich zadań własnych wymaga kasy. Bo co z tego, że w ustawie zaliczono do nich m.in. gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego; lokalny transport zbiorowy, edukację publiczną, gminne budownictwo mieszkaniowe, pomoc społeczną, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze, a dopisano jeszcze: wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Jak się to czyta, oczy się radują, ale rzeczywistość skrzeczy.
Na szczęście – lub nieszczęście – codzienne życie w dowolnym mieście zależy nie tylko od zasobności budżetu będącego w gestii samorządu. Istotne jest, czy radni mają wieloletnią wizję rozwoju powierzonego ich pieczy terenu, czy myślą tylko o swojej kadencji. Z drugiej strony gmina ma obowiązek wykonywać zadania własne, bo zaspokajanie potrzeb publicznych nie może zależeć od swobodnej oceny aktualnego składu osobowego organów gminy. Ustawodawca zabezpiecza realizację tych funkcji przez wprowadzenie ich do zadań obowiązkowych, które mają zapewnić mieszkańcom gminy określony poziom zaspokojenia potrzeb publicznych.
Chcieć to móc
Zdaję sobie sprawę, że to, co teraz napiszę, ma miejsce w wielu gminach, ale bliższa koszula ciału. Dla podwarszawskiego Grodziska Mazowieckiego wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca gminy Ministerstwo Finansów wyliczyło na 1 900,96 zł, ale już na 1 mieszkańca powiatu jest to 314,66 zł. Nie przeszkadza to jednak samorządowi w realizacji wielu projektów. Przykładem zaplanowana na lata 2015–2016 rewaloryzacja na cele kulturalno-edukacyjne i turystyczne zabytkowego dworku rodziny Chełmońskich wraz z parkiem w miejscowości Adamowizna, która będzie kosztować 4,5 mln zł, przywrócenie dawnego wizerunku miasta-uzdrowiska poprzez rewaloryzację założonego w 1884 roku przez dr. Michała Bojasińskiego zakładu wodoleczniczego (8,5 mln zł) czy poprawa ładu przestrzennego terenów miejskich w kompleksie zabudowy mieszkaniowo-usługowej dla osiedla „Kopernik”. Kosztem 3,7 mln zł powstaną atrakcyjne, ogólnodostępne tereny zielone, spełniające funkcje wypoczynkowe, rekreacyjne i estetyczne, oraz sprawna i bezpieczna komunikacja.
Warto przypomnieć, że mazowiecki kurator oświaty, Karol Semik, rok szkolny 2013/2014 w województwie mazowieckim zainaugurował w gminie Grodzisk Mazowiecki. – Wybór szkoły w Książenicach nie był przypadkowy. Chcieliśmy docenić starania samorządu Grodziska Mazowieckiego, który od lat obserwuje wzrost liczby urodzeń, prawidłowo skalkulował liczbę dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym oraz inwestuje w oświatę, tworząc bardzo dobre warunki do kształcenia – mówi.
Całkowity koszt realizacji tej placówki z wyposażeniem wyniósł ponad 20 mln zł. Ta najnowocześniejsza szkoła w gminie została zaprojektowana z myślą o tym, by była przyjazna najmłodszym dzieciom, kolorowa, bezpieczna, przestronna, funkcjonalna i ładna. Stąd czytelnia przyjazna dzieciom, sala baletowa, sala komputerowa, okna w dachu, wyjścia bezpieczeństwa z każdej klasy na parterze, a także kolektory słoneczne, które obniżą rachunki za energię.
Warto też podkreślić, że w gminie ponad 90 proc. dzieci uczy się w przedszkolach: samorządowych i prywatnych, które są dotowane przez samorząd. W tegorocznym budżecie gminy dochody zaplanowano w wysokości 162,7 mln zł, a wydatki o 14 640 zł mniejsze. I tak na transport i łączność przeznaczono ponad 15 mln zł (w tym na drogi gminne 10,5 mln zł), na oświatę i wychowanie – ponad 66 mln zł, na gospodarkę mieszkaniową – ponad 11 mln zł, na pomoc społeczną – prawie 18 mln zł, gospodarkę komunalną i ochronę środowiska – prawie 16 mln zł, kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego – blisko 5 mln zł, kulturę fizyczną i sport – około 6 mln zł, a bezpieczeństwo publiczne – około 3,3 mln zł. – Myślę, że to dobry budżet, który w porównaniu z ubiegłym rokiem zakłada zmniejszenie wydatków bieżących, a ponad 20 proc. wydatków stanowią środki na inwestycje – mówi Piotr Leśniewski, skarbnik gminy Grodzisk Mazowiecki. Na inwestycje przeznaczono ponad 33 mln zł, w tym blisko 10 mln zł na inwestycje oświatowe. Na drugim miejscu jest modernizacja i budowa dróg gminnych, ale też 1 mln zł dotacji dla starostwa na drogi powiatowe, a na trzecim – kontynuacja budowy mieszkań socjalnych i komunalnych. Inwestycje, o których myśli gmina, będą kosztować 120–130 mln zł, stąd konieczność pozyskania około 100 mln zł ze środków unijnych. Znając poprzednie dokonania Urzędu Miejskiego w tym zakresie, jestem pewien, że i tym razem się uda.
Jeśli chodzi o zadania zlecone gminy, czyli te, które państwo powierza samorządowi ze względów pragmatycznych – w drodze normy ustawowej lub w drodze indywidualnych porozumień – i dalej traktuje je jako zadania państwowe z określonymi tego konsekwencjami (finansowanie wykonania, ściślejszy nadzór), rozśmieszyło mnie, że na pierwszym miejscu umieszczono „nadzór i wydawanie zezwoleń na uprawę maku i konopi włóknistych na obszarze gminy”.
Dodaj komentarz