Poparcie dla samorządów wbrew destabilizacji
Samorządy od wielu lat cieszą się sporym zaufaniem społecznym. Jego największy skok nastąpił po 2005 r., co łączy się najczęściej z boomem inwestycyjnym po akcesji do UE. W ostatnich latach poziom zaufania do samorządów był wyższy niż do zdecydowanej większości instytucji publicznych. Z badań wynika również, że zasadniczo Polacy są krytyczni wobec władzy, ale jak już muszą wskazać tę sprawniejszą, to wskazują władze lokalne, a nie centralne – mówi Adam Gendźwiłł, współautor badania „Polki i Polacy o samorządności”.
Jak sprawdziła się reforma samorządowa? Czy decentralizacja przyniosła oczekiwane rezultaty?
Adam Gendźwiłł: Szybkie przywrócenie samorządu terytorialnego w 1990 r. jest powszechnie uznawane za duże osiągnięcie procesu transformacji. Z dzisiejszej perspektywy widzimy, że przełom 1989 i 1990 r. to nie był wcale „miesiąc miodowy”, że narastały kryzysy w różnych dziedzinach. Jeśli kluczowym warunkiem demokracji są wolne wybory, to demokracja lokalna spełniała wówczas ten warunek zdecydowanie lepiej niż demokracja na szczeblu centralnym, po tzw. wyborach kontraktowych. Demokratycznie wybrany Sejm mieliśmy dopiero w 1991 r. Samorządy gminne pozwoliły wykorzystać jakąś część entuzjazmu i energii społeczeństwa obywatelskiego związanego z „Solidarnością”.
Z perspektywy ekonomicznej decentralizacja w latach 90. usprawniła zarządzanie zasobami publicznymi. Jestem przekonany, że komunalizacja części majątku państwowego pozwoliła złagodzić skutki transformacji ekonomicznej. W tym sensie można powiedzieć, że reforma się sprawdziła. Pamiętajmy, że była przygotowywana i wprowadzana w sporym pośpiechu, a jednocześnie w warunkach niepewności – przecież nie wiadomo było, w jakim kierunku będą zmierzać przemiany ustrojowe. Potem dokładano kolejne cegiełki – samorządy przejmowały nowe kompetencje, w 1998 r. do samorządów gminnych dołączyły powiaty i województwa. Polska jest dzięki temu dość mocno zdecentralizowanym krajem.
Jak ocenia pan rozdział zadań i odpowiedzialności między samorządy poszczególnych szczebli?
Adam Gendźwiłł: To, czy wielkość i zasoby jednostek samorządowych poszczególnych szczebli są odpowiednie do utrzymania różnych usług publicznych i infrastruktury na przyzwoitym poziomie, zawsze było przedmiotem dyskusji. W tym kontekście najczęściej mówi się o zbyt małych i zbyt słabych finansowo powiatach. A zwłaszcza o dysfunkcjonalnych tzw. powiatach obwarzankowych wokół części miast na prawach powiatu. Rola samorządów wojewódzkich w dystrybucji funduszy strukturalnych UE wzmocniła ten szczebel, ale strumień tych funduszy będzie mniejszy. Na tej funkcji nie można budować solidnego samorządu. Stąd np. pojawiające się pomysły, żeby wzmocnić rolę samorządów powiatowych i wojewódzkich w służbie zdrowia, która pozostaje niesamowicie scentralizowana.
Wyzwaniem są też coraz bardziej wyludniające się gminy na peryferyjnych obszarach wiejskich – niedługo mogą okazać się za małe w stosunku do funkcji, które mają wypełniać. Uważam, że do rozwiązania tych problemów nie potrzeba radyklanych zmian, raczej sprawniejszych i mocniejszych instytucji współpracy pomiędzy samorządami. Problemem – i to coraz bardziej widocznym – jest jednak podział kompetencji między samorządy a rząd. Mamy w Polsce do czynienia z pełzającą centralizacją.
Na ile środki, jakimi dysponują samorządy lokalne, są adekwatne do powierzonych im obowiązków?
Adam Gendźwiłł: Coraz mniej adekwatne, a przede wszystkim coraz mniej stabilne. Jesteśmy w trudnym okresie, coraz bardziej widać nadchodzący kryzys ekonomiczny. Dodajmy do tego jeszcze pandemię, wojnę w Ukrainie, galopujące ceny energii, brak środków z Polskiego Ładu i z nowej perspektywy budżetowej w UE, zmieniające się regulacje, w tym m.in. fundamentalne dla dochodów samorządowych zmiany w systemie podatkowym. W takich warunkach coraz trudniej o stabilność dochodów i o długoterminowe planowanie. A pamiętajmy, że samorządy w Polsce są dość mocno zależne od transferów z budżetu centralnego. Na tę chwilę podstawowe usługi publiczne dostarczane przez samorządy nie są zagrożone, ale inwestycje – już tak. Może się też pogarszać jakość edukacji czy transportu publicznego. Od jakiegoś czasu widać na przykład, że subwencja oświatowa pokrywa coraz mniejszą część kosztów zapewnienia edukacji.
Czy wsparcie w postaci środków unijnych, będące w wielu przypadkach jedyną szansą na inwestycje służące wspólnotom lokalnym, jest w dobrych rękach? Jak radzą sobie samorządy z pozyskiwaniem i właściwym zagospodarowaniem pozabudżetowych środków z funduszy europejskich?
Adam Gendźwiłł: Ten strumień finansowania jest coraz słabszy, bo jesteśmy w okresie przejściowym. Nie do końca wiadomo, jak zadziała system w nowej perspektywie budżetowej. Wszystko wskazuje na to, że będzie bardziej scentralizowany. Dotychczas Polska, jako jeden z niewielu krajów w UE, miała dość mocno zdecentralizowany system dystrybucji środków na rozwój regionalny, z dużym udziałem samorządów wojewódzkich. On się sprawdził w tym sensie, że była przejrzystość procedur, środki były sprawnie rozliczane i nie było poważnych zastrzeżeń ze strony organów kontrolnych. Wzmocniły się też województwa samorządowe jako wspólnoty, które planują swój rozwój niezależnie od tego, co zdecydują w Warszawie – to też jest wartość. Oczywiście można wytropić nietrafione inwestycje czy polityczne skrzywienia związane z wpisywaniem niektórych projektów na listy do finansowania z pominięciem procedur konkursowych.
Jakie obszary życia publicznego, leżące w gestii samorządów, wymagają dziś największych nakładów?
Adam Gendźwiłł: Na szczeblu gminnym i powiatowym w dołku jest przede wszystkim edukacja. To bardzo ważny, a jednocześnie kosztowny element odpowiedzialności samorządów. Problemy w tym niedofinansowanym sektorze będą narastać, jeśli nic się nie zmieni. Dodałbym do tego mieszkalnictwo, przede wszystkim w największych miastach, gdzie samorządy mają moim zdaniem dużą rolę do odegrania, bo scentralizowane rozwiązania od lat zawodzą. Chodzi o odnowienie zasobów komunalnych i otworzenie nowych możliwości budownictwa społecznego. Jeśli chodzi o „twardą” infrastrukturę, to drogi są oczywiście zawsze ważną pozycją w budżetach jednostek samorządowych, ale w wielu regionach kraju największe projekty już zrealizowano i dziś potrzeba raczej wielu drobniejszych, lokalnych inwestycji.
Samorządy muszą mieć również swój udział w transformacji energetycznej, która w Polsce jest niezbędna, a zarazem znacznie opóźniona. Jestem przekonany, że bez udziału samorządów, całego sektora gospodarki komunalnej, to się nie uda. Stąd pewnie potrzeba znacznych nakładów na termomodernizację, ciepłownictwo, transport publiczny, a być może również inwestycji w lokalne klastry energetyczne.
Czy samorządy cieszą się zaufaniem społecznym? Jak udała się reforma i idea decentralizacji, jeśli chodzi o postrzeganie władz lokalnych przez wspólnoty lokalne, choćby ze względu na skuteczność i uczciwość działań?
Adam Gendźwiłł: Samorządy od wielu lat cieszą się sporym zaufaniem społecznym. Jego największy skok nastąpił po 2005 r., co łączy się najczęściej z boomem inwestycyjnym po akcesji do UE. W ostatnich latach poziom zaufania do samorządów był wyższy niż do zdecydowanej większości instytucji publicznych, w tym m.in. sądów, wojska czy Kościoła katolickiego. Dotyczy to przede wszystkim samorządu gminnego, bo powiaty i województwa są w ogóle słabiej dostrzegane. Oczywiście, mamy patologiczne przypadki korupcji w samorządach, skandale, nawet radnych czy wójtów z wyrokami sądowymi, ale nie są one problemem systemowym, jak np. w Ameryce Południowej. Jednak w lokalnych wspólnotach dużo widać i działają mechanizmy kontroli społecznej, choć mogłyby działać lepiej, gdybyśmy mieli silniejszą i bardziej niezależną prasę lokalną. Z badań wynika również, że zasadniczo Polacy są krytyczni wobec władzy, ale jak już muszą wskazać tę sprawniejszą, bardziej odpowiadającą na potrzeby, to wskazują władze lokalne, a nie centralne.
Czy pandemia i wywołany przez nią kryzys wpłynęły w widoczny sposób na funkcjonowanie jednostek samorządowych i ocenę lokalnych liderów i menedżerów przez mieszkańców gmin i powiatów?
Adam Gendźwiłł: Z badań jakościowych, które prowadziłem wspólnie z Dorotą Wiszejko-Wierzbicką dla Fundacji Batorego, wynika, że pandemia oddaliła trochę lokalne władze od mieszkańców. Kiedy prowadziliśmy wywiady z mieszkańcami w 2021 r., tęsknili oni za poczuciem wspólnoty, za spotkaniami. Mieli też poczucie, że lokalne urzędy wykorzystały lockdown do tego, żeby odgrodzić się od mieszkańców. Ten atut samorządów – bliskość – trochę zbladł w oczach ludzi. Jednak jeśli chodzi o sprawność reagowania na kryzys, to dominuje przekonanie, że za walkę z pandemią był odpowiedzialny rząd, a władze samorządowe najwyżej pomagały.
Jak ewoluuje rola samorządu, czy dokładniej włodarza stojącego na czele JST? Czy wraz ze zmianami społeczno-gospodarczymi można zaobserwować zmiany w nadziejach, jakie społeczności wiążą z władzami samorządowymi?
Adam Gendźwiłł: Z naszych ostatnich badań wynika, że samorządy bardzo mocno kojarzą się ludziom z inwestycjami – że starają się o fundusze, „piszą projekty”, a potem coś budują. Dużo mniej dostrzega się rolę samorządów w zapewnianiu dobrej jakości usług publicznych, może dlatego, że to trochę mniej spektakularne niż przecinanie wstęgi w nowo oddawanych obiektach. Przez wiele lat samorządowcy zresztą podtrzymywali ten wizerunek lokalnego samorządu jako inwestora. Moim zdaniem ten model się powoli wyczerpuje, a do tego może się okazać pułapką uzależniającą samorząd od władz centralnych. To nawet już widać w programach inwestycji rządowych, w ich politycznym skrzywieniu, w tych karykaturalnych czekach wręczanych przez członków rządu samorządowcom.
Dodajmy, że na szczeblu lokalnym w Polsce większość oczekiwań skupia się na wójtach, burmistrzach i prezydentach miast. Są wybierani bezpośrednio i mają sporą władzę. To taka miniatura systemu prezydenckiego − mamy w Polsce burmistrzów, których można zaliczyć do grona najsilniejszych w Europie.
W kręgu pańskich zainteresowań znajdują się m.in. wybory. Z czego wynika niechęć Polaków do udziału w wyborach i niezmiennie niska frekwencja?
Adam Gendźwiłł: Frekwencja wyborcza w Polsce jest dość niska niezależnie od szczebla. Biorąc za punkt odniesienia frekwencję w wyborach parlamentarnych, te samorządowe nie odstają tak bardzo. Zresztą od lat powtarza się taki wzorzec, że w najmniejszych gminach frekwencja wyborcza w wyborach samorządowych jest wręcz wyższa niż w wyborach parlamentarnych. Zapewne także dlatego, że mieszkańcy mają tam poczucie, że mogą zagłosować na kogoś, kogo kojarzą, a ich głos realnie może coś zmienić, choćby lokalnie, w ich społeczności.
Wyborcza absencja zwykle bierze się z poczucia braku wpływu. Do tego ciągle u wielu wyborców w Polsce obserwujemy brak wykształconego nawyku głosowania – raz głosują, raz nie głosują. W wyborach samorządowych kluczowe dla głosowania jest to, co się dzieje na szczeblu gminnym, w większych miastach i dla bardziej zaangażowanych politycznie obywateli liczą się również wybory sejmików wojewódzkich, postrzegane trochę jak sondaż partyjny. Ale jeśli np. w gminie brakuje konkurencji – jest tylko jeden kandydat na wójta albo na radnego, to frekwencja jest wówczas niższa.
Nie mogę nie spytać o zmiany planowych terminów, o których coraz częściej się mówi. Co oznacza taki ewentualny ruch?
Adam Gendźwiłł: Dyskusja o ewentualnych przesunięciach terminu wyborów wzięła się stąd, że większość sejmowa pochopnie uchwaliła wydłużenie kadencji samorządów do 5 lat. Od początku było wiadomo, że będzie to oznaczało nakładanie się terminów wyborów samorządowych i parlamentarnych, o czym głośno mówili eksperci. Jest pewne pole manewru z terminami wyznaczanymi przez premiera i prezydenta, ale niewielkie. Nie chodzi tylko o terminy wyborów – taka zmiana może być kłopotem organizacyjnym dla PKW, bo wybory samorządowe zawsze są ogromnym przedsięwzięciem, gdzie mamy ok. 200 tys. kandydatów do zarejestrowania, mnóstwo różnych kart do głosowania, które trzeba wydrukować i dostarczyć do punktów wyborczych.
Chodzi też o nakładanie się kampanii wyborczych, co ma trudne do przewidzenia konsekwencje polityczne, ale także nie sprzyja przejrzystości finansowania polityki. Trudno bowiem oddzielić kampanie prowadzone w tym samym czasie.
Długością kadencji nie powinno się manipulować, bo to narusza zasady konstytucyjne. Uważam, że wszelkie zmiany w kwestii kalendarza wyborczego powinny być wprowadzone nie doraźnie, wyłącznie na potrzeby 2023 r., lecz tak żeby działały zawsze w sytuacji nakładających się terminów. Do tego jeśli już trzeba modyfikować długość kadencji, to powinno się to robić w minimalnym stopniu, niezbędnym, żeby zorganizować sprawnie głosowanie i przejrzyście rozliczyć kampanie wyborcze.
dr hab. Adam Gendźwiłł – politolog, socjolog i geograf, adiunkt na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego; pracuje w Katedrze Rozwoju i Polityki Lokalnej i zajmuje się badaniem polityki samorządowej oraz zachowań wyborczych; członek zespołu ekspertów samorządowych Fundacji Batorego.
Dodaj komentarz