Kluczowe decyzje muszą pozostać w gestii samorządów
Zmierzamy do modelu, w którym już nie my, tu − na dole, będziemy przesądzali o tym, co i w jakiej kolejności zrobić – głównie w sensie inwestycyjnym, lecz będziemy w tym zakresie zdani na łaskę rządzących. Nie zgadzam się z takim modelem. Nie może być tak, że o inwestycji u nas będzie decydowała centrala − mówi Andrzej Płonka, starosta bielski, prezes Związku Powiatów Polskich.
Andrzej Płonka, prezes Związku Powiatów Polskich, starosta bielski
Wprowadzenie Polskiego Ładu, pandemia i nieoczekiwane inwestycje oraz wydatki z nią związane mocno nadszarpnęły finanse samorządowe, potem przyszła wojna w Ukrainie i wyzwania związane z pomocą uchodźcom. Czy budżety na 2023 r. wyglądają nieco lepiej?
Andrzej Płonka: Odpowiem nieco przewrotnie – to zależy. Skutek wprowadzanych w ostatnich latach zmian podatkowych, w tym zmian związanych z Polskim Ładem, dały uszczerbek w budżetach jednostek samorządu terytorialnego w wysokości ok. 30 mld zł. Kwota przekazana w zeszłym roku tytułem bezpośredniej rekompensaty wyniosła prawie 14 mld zł. Oczywiście równolegle do jednostek samorządu terytorialnego trafiły wysokie transfery o inwestycyjnym charakterze. W wielu gminach i powiatach nie wyeliminowało to jednak trudności w dopięciu części bieżącej budżetów. Zmiany systemowe zadziałały też tak, że to duże JST straciły i tracą najwięcej, natomiast te mniejsze w pewnej części zyskują.
Rok 2023 nie będzie wyglądał lepiej. Nadal będziemy borykali się z problemami finansowymi. Problemy, które pojawiły się przy okazji konstruowania tegorocznego budżetu – czasami nawet w odniesieniu do braków na pokrycie wydatków bieżących – na przestrzeni roku tylko się pogłębią. Należy pamiętać, że to samorząd jest dostawcą większości usług publicznych. Ograniczenie jego dochodów oznacza, że pieniądze pozostałe w dyspozycji obywateli za chwilę będą musiały być z naddatkiem wydane na zakup usług, które nie będą już świadczone jako usługi publiczne, a przynajmniej nie w takiej jakości. W ślad za ubytkiem w PIT, który nastąpił, powinny podążać odpowiednie zmiany w systemie dochodów samorządowych. Takiej roli nie pełni część rozwojowa subwencji ogólnej. Przyjęty do jej wyliczenia poziom referencyjny jest zbyt niski. Przy tym ma to o tyle małe znaczenie, że i tak nie będzie ona wypłacona wcześniej niż w 2024 r.
Problem związany z możliwościami JST pogłębił kryzys uchodźczy, spowodowany napaścią Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Powiaty również zaangażowały i angażują się w niesienie wsparcia, a to wiąże się z dodatkowymi zadaniami, chociażby w zakresie oświaty, pomocy społecznej czy pieczy zastępczej. Kryzys uchodźczy odciska także swoje piętno na systemie ochrony zdrowia.
W efekcie w najbliższych latach muszą czekać nas wzmożone działania na rzecz powrotu powiatów do równowagi finansowej. Trudno zatem z optymizmem spoglądać w przyszłość, zwłaszcza włodarzom tych jednostek, które do tej pory były silniejsze.
Jakie aspekty sytuacji gospodarczej i państwowych działań najbardziej rzutują na funkcjonowanie JST? Co jest obecnie największym problemem w zarządzaniu na szczeblu powiatowym?
Andrzej Płonka: Oprócz wspomnianych wcześniej problemów związanych z systemem finansów publicznych, w tym dotyczących niedoszacowania kosztów realizowanych zadań, wciąż mamy do czynienia z procesem konsekwentnej przebudowy zasad działania jednostek samorządu terytorialnego. Z jednej strony poprzez dodawanie zadań bez zabezpieczenia finansowego, a z drugiej strony poprzez zabieranie z JST niektórych zadań. Postrzegam to jako pewnego rodzaju pełzającą reformę, która w mojej ocenie może doprowadzić do tego, że samorząd utrzyma się tylko z nazwy, bowiem większość realizowanych zadań sprowadzi się do czystej administracji. Zmierzamy do modelu, w którym już nie my, tu − na dole, będziemy przesądzali o tym, co i w jakiej kolejności zrobić – głównie w sensie inwestycyjnym, lecz będziemy w tym zakresie zdani na łaskę rządzących. Nie zgadzam się z takim modelem. Nie może być tak, że o inwestycji u nas będzie już tylko decydowała centrala. A w tę stronę dzisiaj to zmierza.
Poza generalnym systemowym problemem umocowania oraz sytuacji finansowej powiatów muszę wspomnieć o obszarze ochrony zdrowia. Zatrzymana przez nas próba reformy tego sektora wraca w innym wymiarze. Podejmując kolejne inicjatywy legislacyjne, które przekładają się na określony sposób finansowania podmiotów leczniczych, rząd doprowadza do sytuacji, w której w szpitalach powiatowych zaczyna brakować środków finansowych na podstawową działalność. Niedoszacowanie wyceny procedur medycznych w podstawowych oddziałach szpitalnych funkcjonujących w powiatach, przy jednoczesnej galopującej inflacji oraz ogromnych cenach energii, powoduje, że i w tym sektorze mamy bardzo złą sytuację. Dodatkowo oliwy do ognia dolewają ostatnie zmiany dotyczące spłaszczenia wynagrodzeń.
To stawia przed nami szereg wyzwań, z którymi część z nas jeszcze sobie jakoś radzi, ale część już nie. Doszliśmy do punktu, w którym większość samorządów nie jest w stanie dłużej dopłacać po kilka czy kilkanaście milionów złotych rocznie do szpitala samorządowego. Niezbędne są systemowe, ale rozsądne – skonsultowane z nami – zmiany. Od tego zależy istnienie oraz kondycja szpitali powiatowych nie tylko w 2023 r., ale także w kolejnych latach.
Sytuacja jest bardzo trudna. Włodarze samorządowi muszą dziś decydować o tym, czy – i z czego − dołożyć środki finansowe do szpitala, do szkół czy też na realizację innych zadań bieżących. A co z inwestycjami? Nie możemy pozwolić sobie na stagnację! Zatem do czasu, aż system finansów publicznych nie zostanie ustabilizowany i przekonstruowany do modelu, w którym samorząd będzie miał adekwatne środki finansowe do realizowanych zadań, a my, samorządowcy, będziemy w stanie realizować oczekiwane społecznie, niezbędne zadania inwestycyjne, trudno będzie mówić o prawidłowym funkcjonowaniu JST.
Puentując, a jednocześnie krótko odpowiadając na pytanie: co jest obecnie największym problemem w zarządzaniu na szczeblu powiatowym, muszę stwierdzić, że zarządzanie biedą.
Czy polityka rządu i samorządów ma punkty zbieżne, czy w większości aspektów się rozmija?
Andrzej Płonka: Współpraca między administracją rządową i samorządami zawsze powinna opierać się na zasadach partnerskich, tym bardziej że naszym wspólnym celem jest działanie na rzecz dobra wszystkich mieszkańców kraju. Z naszego punktu widzenia kluczowym ciałem, które powinno spełniać zasadniczą rolę współpracy na linii rząd-samorząd, a jednocześnie w wyniku prac którego racjonalne byłyby akty prawne wpływające na rzeczywistość, jest Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Niestety nie zawsze tak jest. Dyskusja w kluczowych sprawach potrafi toczyć się poza Komisją i uderzać w partyjne nuty. Często widzimy, jak propozycje rządowe rozmijają się z oczekiwaniami społecznymi. Uważam, że my, jako przedstawiciele strony samorządowej, jesteśmy osobami twardo stąpającymi po ziemi, gotowymi do tego, aby dyskutować merytorycznie, w oparciu o realia. Jednocześnie chcemy uzyskać dzięki temu konkretne rezultaty, które korelowałyby zarówno z zamierzeniami rządu, jak i oczekiwaniami społecznymi. Niestety nie zawsze to się udaje.
Pozytywnie oceniamy wiele działań rządu podjętych w reakcji na problemy wskazywane przez Związek Powiatów Polskich. Jednym z przykładów może być interwencja w Ministerstwie Finansów, wskutek której resort zdecydował się podnieść dochody JST w 2022 r. o wyższą wartość w stosunku do wcześniejszych planów. Szkoda, że jak na razie incydentalnie.
Niestety wiele działań rządu nas niepokoi. Wciąż nie wiemy, jak zakończą się plany resortu zdrowia dotyczące restrukturyzacji szpitali powiatowych. Jak wspomniałem, system opieki zdrowotnej jest niedofinansowany, co rodzi ogromne problemy. Obecne podejmowane działania sprawiają wrażenie realizowania zaplanowanej reformy systemu ochrony zdrowia niejako „przez tylne drzwi” – małymi krokami. Nie ukrywam, że przy trwających obecnie tendencjach centralistycznego myślenia i wdrażania pewnych systemowych rozwiązań „od zaplecza”, np. trybem poselskim, dialog i kompromis są trudnymi zadaniami. Wciąż jednak mam żywą nadzieję, że uda nam się je osiągnąć, a polityka rządu i samorządu będzie miała więcej punktów zbieżnych.
Z ostatniego badania „LEXOMETR Prawno-Samorządowy 2022” wynika, że aż 60 proc. samorządów ocenia zmiany prawne wpływające na funkcjonowanie samorządów źle lub bardzo źle. Co leży u podstaw tak powszechnej krytyki i najbardziej doskwiera włodarzom?
Andrzej Płonka: Przede wszystkim potrzebna jest rzeczowa i merytoryczna rozmowa. Nie można tworzyć projektów ustaw ani mówić o rozwiązaniach bezpośrednio dotyczących samorządów i ich mieszkańców bez rozmowy z nami − samorządowcami. Często zdarza się, że projekty ustaw trafiają do zaopiniowania przez stronę samorządową na ostatnią chwilę, albo wręcz są wnoszone do Parlamentu trybem poselskim, z pominięciem opinii jednostek samorządu terytorialnego. Tak nie powinno być. Stanowienie prawa wymaga zastanowienia i rozwagi, a ta płynie z doświadczenia i realnej wiedzy o tym, z czym i jak się mierzymy. Głos samorządów musi być słyszany w rządzie. Dotyczy to nie tylko kwestii fundamentalnych. To my na co dzień borykamy się z konsekwencjami coraz gorszej jakości stanowionego prawa.
Poza tym zadania, które państwo może realizować przy pomocy samorządów, powinny być realizowane w samorządzie. Niestety w ostatnim czasie w wielu obszarach bardzo mocno doświadczamy centralizacji. Rząd musi zweryfikować swój sposób myślenia i przekazać samorządom tę część zadań, którą one mogą i powinny realizować. Próbujemy przekonać rządzących, aby nie bali się samorządowców. Niestety postępującą centralizację widzimy też dziś w nowych przepisach Prawa oświatowego, które przecież bezpośrednio dotyczą samorządów. Podobnie było i jest w przypadku systemu opieki zdrowotnej. Samorządy muszą uczestniczyć w zmianie przepisów, które są tak ważne dla ich funkcjonowania. Bez naszej pracy i naszego wsparcia jakość życia wspólnot lokalnych na pewno będzie się pogarszała, a to z kolei na pewno nie wpłynie pozytywnie na opinię, jaką nasi mieszkańcy będą mieli właśnie na temat wdrażanych zmian prawnych.
Jak działać oszczędniej, a zarazem nie zaprzepaścić zaufania społecznego?
Andrzej Płonka: Zeszłoroczne wydarzenia związane z wysoką inflacją, wzrostem cen energii czy skutkami wojny na Ukrainie wymusiły szukanie oszczędności nawet tam, gdzie już wcześniej było o nie bardzo trudno. Starając się sprostać trudnej sytuacji, z jaką przyszło się nam mierzyć, szukaliśmy oszczędności w obszarach, które w jak najmniejszym stopniu odczuwają mieszkańcy. Przykładowo przy reorganizacji pracy administracji, polegającej m.in. na stosowaniu w pewnym zakresie pracy zdalnej lub hybrydowej, robiliśmy wszystko, aby zmiany te nie wpływały na dotychczasowy tryb przyjmowania interesariuszy. Nieobecność urzędników miała charakter rotacyjny, z utrzymaniem racjonalnych zastępstw. Dla wszystkich samorządowców priorytetem pozostawała dobra realizacja zadań związanych z kluczowymi potrzebami mieszkańców.
Ostrzejsze oszczędności dotyczyły i dotyczą organizacji wydarzeń oraz wydatków na administrację, w tym głównie wydatków bieżących. Niestety minimalizujemy także działania w obszarze inwestycji i rozwoju. O ile w tym momencie nie jest to aż tak odczuwalne, to w krótkim horyzoncie czasowym problem wróci do nas ze zdwojoną siłą. Niemożliwe jest oszczędzanie bez wpływu na zaufanie społeczne. Mieszkańcy nie będą się zastanawiali, kto odpowiada za to, że ten czy inny kawałek drogi nie jest zrobiony, że w szkole czegoś brakuje. Przyjdą do nas i od nas będą oczekiwali skutecznej reakcji.
Jakie rozwiązania są postulowane przez ZPP, aby przetrwać kryzys bez długów, zapewniając lokalnym społecznościom odpowiedni poziom życia?
Andrzej Płonka: Z naszej strony nieustannie podejmujemy dialog z rządem, nie tylko podczas posiedzeń Komisji Wspólnej, ale też reagując na bieżąco na aktualne i ważne dla samorządów tematy – przekazując stanowiska, opinie, uwagi, jak również spotykając się z przedstawicielami poszczególnych resortów w ramach roboczych spotkań.
Chociażby wobec drastycznych podwyżek cen energii i ogólnej sytuacji gospodarczej Związek Powiatów Polskich apelował o wprowadzenie mechanizmów ograniczających podwyżki cen energii jednostkom samorządowym. W efekcie Rada Ministrów przygotowała projekt ustawy o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. Jego założeniem jest utrzymanie cen maksymalnych energii elektrycznej, zarówno dla odbiorców indywidualnych, jak i podmiotów samorządowych. Ustawowy katalog zawiera nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, lecz także samorządowe zakłady budżetowe i spółki komunalne, wykonujące szereg zadań i usług publicznych, oraz podmioty wrażliwe, m.in. z zakresu opieki społecznej, edukacji i kultury, o co także wnioskowaliśmy. Tego typu przykłady interwencji można by mnożyć.
Czy poza zaspokajaniem potrzeb wspólnot lokalnych i realizacją zadań samorządów w ich budżetach znajdą się środki na inwestycje? Które obszary funkcjonowanie JST najbardziej ich potrzebują?
Andrzej Płonka: Pogorszenie sytuacji ekonomicznej powiatów naturalnie przełożyło się na zmniejszenie skali i zakresu inwestycji. Nie oznacza to jednak, że samorządy rezygnują z nich całkowicie. Staramy się realizować te zadania, które albo były zakontraktowane wcześniej i są kontynuowane w tym roku, albo ich realizacja jest konieczna z innych względów, w tym bezpieczeństwa. Niestety takie działanie nie jest podejściem strategicznym i właściwym. Potrzeby są duże, a brak działań będzie tylko kumulował problem, który wybuchnie w bardzo nieodległej przyszłości.
Główne obszary, które wymagają odpowiednich strumieni finansowych, to te związane z infrastrukturą drogową, ochroną zdrowia, edukacją, polityką społeczną. Nie oznacza to, że pozostałe mogą „leżeć odłogiem”.
Jak przedstawia się nowa perspektywa funduszy unijnych? Czy przewidziane do rozdziału środki napawają optymizmem?
Andrzej Płonka: To już czwarta perspektywa funduszy europejskich, w których partycypuje Polska. Perspektywa na lata 2021−2027 zakłada utrzymanie udziału procentowego dla regionalnych programów operacyjnych. Dzięki temu samorządy będą mogły kontynuować swoje plany. To dobra wiadomość również dla powiatów. W nowej perspektywie funduszy unijnych Polsce przypadło w sumie 76 mld euro. Co ważne, analogicznie do poprzedniej perspektywy finansowej 60 proc. środków funduszy z polityki spójności zostanie rozdysponowane na poziomie krajowym, a pozostałe 40 proc. trafi na realizację programów regionalnych. Warto jednak pamiętać, że powiaty będą mogły aplikować o środki unijne zarówno w ramach programów regionalnych, jak i krajowych.
Nie bez znaczenia jest również fakt, że większy przydział środków przypadnie obszarom słabiej rozwiniętym. Z informacji, jakie posiadamy, pierwsze nabory mają ruszyć już w I połowie 2023 r. To z jednej strony cieszy, bo będziemy mogli wnioskować o kolejne środki na niezbędne działania, ale z drugiej − niepokoi, bo musimy pamiętać o niezbędnym wkładzie własnym, na który może nas po prostu nie stać.
W tym wszystkim mamy do czynienia z sytuacją, w której rząd niestety przedstawia sytuację finansową samorządów w odwróconym zwierciadle – jakbyśmy opływali w nadmiar środków finansowych. Co za tym idzie oczekiwania społeczne rosną i skupiają się na nas. Reasumując, fundusze europejskie będą sporym wsparciem dla samorządów, ale obawiam się, że nie zdołają zasypać „dołu” finansowego, jaki powstał w ostatnich latach. Ponadto żywimy nadzieję, że te środki unijne realnie będą i że będą rozdysponowane w sposób sprawiedliwy i transparentny. To pozwoli samorządom na realizację ważnych i potrzebnych inwestycji, na które czekają społeczności lokalne.
Jakie najważniejsze wnioski nasuwają się po analizie tegorocznego Ogólnopolskiego Rankingu prowadzonego przez ZPP?
Andrzej Płonka: Tegoroczna edycja Rankingu, w której ocenialiśmy powiaty oraz miasta na prawach powiatu, dobitnie pokazała, że pomimo trudności związanych m.in. z problemami finansowymi, z jakimi wszyscy się borykają, samorządowcy na bieżąco realizowali szereg ciążących na nich zadań i to z wymiernym skutkiem, pozwalającym na zaprezentowanie swoich osiągnięć poprzez zgłoszenie do prowadzonego przez nas rankingu. Przyniosło to efekty w postaci określonego wysokiego wyniku. Widzimy więc, że wbrew trudnym warunkom samorządy cały czas solidnie pracują na rzecz mieszkańców jednostek terytorialnych.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
Fot. ZPP
Dodaj komentarz