Dochody samorządów i dotacje dla nich wciąż rosną
Cała decentralizacja poprzez odrodzenie samorządu terytorialnego miała i ma służyć zwiększaniu efektywności w dysponowaniu środkami publicznymi: zwiększaniu społecznego udziału w tym, jak i na co wydaje się pieniądze publiczne i angażuje publiczny majątek, jak to służy rozwojowi. Od początku decentralizacja finansów publicznych była najtrudniejsza − mówi Włodzimierz Tomaszewski, minister ds. samorządu terytorialnego.
Włodzimierz Tomaszewski, minister ds. samorządu terytorialnego
Był pan współtwórcą reformy samorządowej z 1999 r. Jak wiele z ówczesnych założeń i idei sprawdza się w obecnej rzeczywistości?
Włodzimierz Tomaszewski: Współtworzyłem warunki odradzania się samorządu terytorialnego w Polsce w ramach zmian ustrojowych – począwszy od powstania Solidarności aż po opracowywanie ustaw, podstaw polityki rozwoju i wsparcia, określanej też polityką regionalną, i praktykę zarządzania w samorządzie. Po pierwszym etapie reformy gminnej powstała administracja rządowa i samorządowa, która bez zmian całościowych była konkurująca, niedająca powszechnego poczucia, że jest to administracja publiczna tego samego państwa. Drugi etap decentralizacji, to już powstawanie administracji komplementarnej, z powiatami, samorządami województw, z poszerzonymi kompetencjami gmin i nowym kształtem administracji rządowej. Trzeci etap, który trwa, to konkretyzacja administracji współpracującej, gdzie realizacja programów operacyjnych zgodnych z pragmatyką unijną, a także zarządzanie państwem w warunkach kryzysowych, np. zdarzeń środowiskowych, czy wyzwań spowodowanych zagrożeniami zewnętrznymi − epidemicznymi, gospodarczymi, klimatycznymi, energetycznymi i militarnymi – wyznacza ramy instytucjonalne tej współpracy. To jest proces zarówno w zakresie kompetencji, jak i finansów.
Powódź z 1997 r. była motywem dla powstawania administracji zespolonej pod jednym zwierzchnictwem – starosty, wojewody, ale ustawę o zarządzaniu kryzysowym uchwalono dopiero 10 lat później, wcześniej zaś ustawę z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej oraz ustawy towarzyszące z 22 listopada 2002 r. i z 18 września 2011 r. Teraz mamy do czynienia z ciągiem zdarzeń – wyzwań, które były niewyobrażalne w pierwszym 20-leciu przemian ustrojowych w Polsce. Finanse od początku miały kształt przejściowy – to cała historia dzielenia się władzą i pieniędzmi. Ale ostatnie lata są tytaniczne w świetle radzenia sobie z wyzwaniami: i w sensie regulacji, i finansów publicznych.
Co należałoby zmienić w strukturze administracyjnej, funkcjonowaniu JST i zakresie ich kompetencji, aby jak najpełniej robiły użytek z narzędzi i przywilejów, jakimi dysponują?
Włodzimierz Tomaszewski: Wiele zmian wynikających z wyżej przytoczonych wyzwań już się dokonało. Niektóre zadania, kompetencje, struktury wydatków, elementy efektywnościowe można i powinno się stosować bez dodatkowych regulacji. Jeśli tak nie było, to wynikało to z mniejszej motywacji, którą podpowiada dziś życie, nawet bardzo gwałtownie. Zabiegam o ustawowe zapisy części elementów motywacyjnych.
Konkretyzując, od początku odrodzonego samorządu nie przejmowano się specjalnie gospodarką odpadami czy zadaniami z zakresu energetyki, zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz i inne paliwa. Jakoś to rynek załatwiał, choć pojawiały się groźby monopolistyczne i patologiczne zachowania w zagospodarowaniu śmieci. Nieuzasadniony wzrost opłat śmieciowych od 2013 r. zderzył się biernością inwestycyjną w zakresie instalacji do termicznego przetwarzania odpadów i rygorami związanymi z prymitywnym składowaniem odpadów. Brak instalacji to monopol tych niewielu, które istnieją. Wojna paliwowo-energetyczna uświadamia dziś samorządom, że mają paliwo w postaci śmieci komunalnych, za których zagospodarowanie paradoksalnie na ogół obarczają mieszkańców słonymi opłatami. Bierność zaprzeczyła logice. Przez to w cementowniach, w których jeszcze przed 2013 r. za dostarczenie tony paliwa z odpadów RDF (ang. Refuse Derived Fuel – przyp. red.) można było otrzymać wynagrodzenie 100−150 zł, teraz – odwrotnie – trzeba zapłacić cementowniom za odebranie 1 tony odpadów RDF 200−300 zł. A przecież te śmieci mogą służyć produkcji taniego ciepła w lokalnych ciepłowniach. To jest motywacja do inwestowania w samorządach, którą trzeba wzmacniać systemowym motywatorem, czyli subwencją inwestycyjną.
Na ile cele rozwojowe jednostek samorządowych i państwa są dziś zbieżne?
Włodzimierz Tomaszewski: Samorządy są częścią państwa tak jak administracja rządowa. Rozwój państwa jako całości i samorządów jako jego części – lokalnych, regionalnych − wzajemnie się warunkują. Współdziałanie może tylko bardziej napędzać rozwój. Jednak misja charakterystyczna dla pierwszych dziesięcioleci odrodzonego samorządu gubi się w często skrajnym upolitycznieniu liderów samorządowych, którzy są związani z partiami opozycyjnymi w parlamencie.
We wskazanym okresie odwoływano się tylko do faktów i liczb. Gdyby wtedy samorządy były zasilane finansowo tak jak teraz, gdyby tak były wspierane w czasie zagrożeń, nie byłoby ówczesnych spadków dochodów samorządowych, wzrostu bezrobocia i innych barier rozwojowych. Teraz, gdy rząd angażuje gigantyczne kwoty na walkę z pandemią, na wsparcie przedsiębiorców, na przeciwdziałanie wojnie energetycznej i na zbrojenie, na pomoc świadczoną uchodźcom z Ukrainy, jednocześnie na wielką skalę wsparł dochody samorządowe. Mamy najniższe bezrobocie, podstawy do inwestowania. Kto sięgnie do porównań, bardzo mierzalnych, dotrze do konkretów, o jakich nie można było marzyć w pierwszych dziesięcioleciach odrodzonego samorządu. Jeśli do samorządów od 2019 r. trafia kwota 100 mld zł dodatkowych środków na inwestycje, czyli ponad 1/3 wszystkich jednorocznych dochodów samorządowych z tego roku, to proszę wskazać kiedy było lepiej.
Samorząd musi dbać o lokalne społeczności, ale też o wizerunek zewnętrzny jednostki, relacje z inwestorami, satysfakcję turystów. Czy patrząc na pracę polskich samorządów, ta równowaga jest zachowana?
Włodzimierz Tomaszewski: To powinny określać lokalne i regionalne strategie, które muszą być korygowane niebywałą dynamiką zdarzeń w świecie, często tuż obok nas. W samorządach jest różnorodność − obserwujemy lepsze i gorsze wyniki, ale efekty trzeba obiektywnie opisywać, przedstawiać mieszkańcom i samorządowym partnerom, by byli przekonani, że w tym jest jakiś zamysł, skuteczne zarządzanie. Każdy samorząd musi odnajdywać własną atrakcyjność, przyciągającą wyjątkowość. Jest wiele takich samorządowych specjalizacji identyfikowanych z danym miejscem. Rząd proponuje rozwojowy czynnik, przekazując środki inwestycyjne. Ale o tym, jakie to będą inwestycje i na ile będą służyć w danym miejscu, decyduje samorząd.
Chęci i kompetencje nie zawsze idą w parze z możliwościami finansowymi − wiele samorządów ma związane ręce przez ograniczenie budżetowe. Jak temu zaradzić i sprawiedliwie rozdzielić dotacje?
Włodzimierz Tomaszewski: Dochody samorządowe najbardziej dynamicznie zaczęły rosnąć od 2015 r. Ale od 2000 r. wzrosły prawie pięciokrotnie: w 2000 r. było to 72 mld zł, a w 2022 r. − 346 mld zł. Żeby była jasność, skumulowana inflacja w latach 2000−2022 to 63,44 proc., a wzrost dochodów wynosi 380 proc. Między 2015 r. a 2022 r. jest to wzrost ze 199 mld zł do 346 mld zł, czyli o 73 proc., a skumulowana inflacja w tym czasie to 28,2 proc. Wzrost tych dochodów r/r, biorąc pod lupę lata 2021 i 2022, to ponad 12 mld zł więcej.
Dochody własne jst w latach 2000−2022 wzrosły z 30 mld zł do 175 mld zł, czyli o 483 proc. Wzrost tych dochodów r/r w okresie 2021−2022 wynosi ponad 16 mld zł więcej. W dochodach własnych mieszczą się wpływy podatkowe z PIT i CIT, które wzrosły z 10 mld zł w 2000 r. do 83 mld zł w 2022 r., czyli o 730 proc. Jest oczywiste, że obniżka podatków w 2022 r. zmniejszyła tę dynamikę, która została skompensowana jednorazowym wzrostem udziału w PIT, subwencją uzupełniającą oraz środkami inwestycyjnymi. Ogółem wpływy z PIT i CIT r/r, porównując 2021 i 2022 r., były większe o ponad 6 mld zł. Subwencja oświatowa wzrosła z 19 mld zł w 2000 r. do 56 mld zł w 2022 r., czyli o 194 proc., przy czym w 2015 r. była na poziomie 40 mld zł. Dotacje ogółem wzrosły z 16 mld zł w 2000 r. do 95 mld zł w 2022 r., czyli o 493 proc. W tym mieściły się dotacje unijne, których przyrost wcale nie miał takiej dynamiki. Praktycznie było to równomierne od 2009 r. – rocznie ok. 14 mld zł, przy czym w latach 2016−2017 po 7 mld zł. Te dodatkowe pieniądze od 2020 r. były z systemową preferencją dla małych samorządów, ale kwotowo największymi beneficjentami są oczywiście duże samorządy.
Sposób wypłaty samorządom uśrednionych z 3 lat udziałów w PIT i CIT miał tworzyć gwarancje dochodowe i zabezpieczenie przed spadkiem. Do tego regułę stabilizującą wzmacnia subwencja rozwojowa. Z pewnością po pełnym poznaniu skutków obniżki podatków dla obywateli system finansów samorządu terytorialnego będzie korygowany. Zakładam, że wróci naliczanie udziałów jednorocznych wprost z wykonania dochodów podatkowych na obszarze danej JST, zaś uzupełnieniem dochodów stanie się prosto liczona subwencja inwestycyjna, jako wartość procentowa od wielkości nakładów inwestycyjnych danej JST w roku poprzedzającym rok bazowy, z preferencją dla małych gmin. To będzie istotny czynnik motywujący do inwestowania.
Jak ocenia pan efektywność samorządów w zarządzaniu finansami i walce z następstwami pandemii oraz kryzysu gospodarczego? Które obszary są dla jst największym obciążeniem i jakie koła ratunkowe rzuca im rząd w kryzysowym położeniu?
Włodzimierz Tomaszewski: Cała decentralizacja poprzez odrodzenie samorządu terytorialnego miała i ma służyć zwiększaniu efektywności w dysponowaniu środkami publicznymi: zwiększaniu społecznego udziału w tym, jak i na co wydaje się pieniądze publiczne i angażuje publiczny majątek, jak to służy rozwojowi. Od początku decentralizacja finansów publicznych była najtrudniejsza. Jak już następowały zmiany kompetencyjne, to i tak finasowanie przekazanych zadań miało charakter przejściowy.
Przypominam historię finansów samorządowych, której samorządowcy albo nie znają, albo nie chcą pamiętać. W latach 90. ub. w. administracja rządowa chciała uzupełniać niedobory budżetu państwa środkami należnymi samorządom. W 1991 r., kiedy wiceministrowi finansów Wojciechowi Misiągowi nie spinał się budżet na 1992 r., zamierzano obniżyć udziały gmin w podatkach dochodowych. To udało się powstrzymać. Przy przekazywaniu szkół samorządom w 1996 r. zaniżono subwencję oświatową, pozbawiając samorządy środków na remonty i inwestycje. Przy reformie powiatowej i wojewódzkiej z 1998 r. samorządy dostały na przekazywane im zadania ok. 25 proc. mniej środków, niż miała na nie administracja rządowa. Radząc sobie z tym wyzwaniem, mieliśmy dowód na efektywność samorządów. Czy kolejne rządy uzupełniały te braki? Rząd AWS uruchomił 5 mld zł na likwidację skutków powodzi z 1997 r., a po wykazaniu przez samorządy błędu w naliczaniu subwencji oświatowej w związku z reformą gimnazjalną, znacząco podniósł subwencję oświatową. Drugim przypadkiem znaczącego wzrostu tej subwencji była reforma rządu Zjednoczonej Prawicy, kiedy likwidowano gimnazja. Gdy rządził AWS, na tzw. kontrakty wojewódzkie wynikające z wdrożenia ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 2000 r. przekazano 13,2 mld zł w ciągu 2 lat, w tym ponad 3 mld zł to były środki unijne. Środki kontraktowe rząd SLD-PSL ograniczył, zmieniając kontrakty. W 2009 r. rozpoczęto realne przekazywanie dodatkowych środków samorządom z budżetu państwa na przebudowę dróg lokalnych. W sumie w latach rządów PO-PSL na ten cel uruchomiono 4,3 mld zł – średnio 719 mln zł rocznie. Od 2016 do 2022 r., za rządów Zjednoczonej Prawicy, przekazano samorządom 14,1 mld zł na drogi lokalne – średnio ponad 2 mld zł rocznie.
Największym finansowym pośrednim wsparciem rządowym dla samorządów było stwarzanie warunków dla gospodarczego wzrostu, co przekładało się na wzrost wpływów z podatków. Czas wielkiej dynamiki przyrostu wpływów do samorządów z podatków dochodowych przypada na lata 2004−2008 oraz 2016-2021: z 10 mld zł w 2003 r. do 33 mld zł w 2008 r – wzrost o 23 mld zł i z 45 mld zł w 2015 r. do 76 mld zł w 2021 r. – wzrost o 31 mld zł. W latach 2009−2010 nastąpił kwotowy spadek wpływów z tych podatków w łącznej wysokości 5,4 mld zł, którego nie skompensowano. Trzeci przypadek, ale już nieznacznego spadku tych wpływów – o 0,64 mld zł − nastąpił w 2020 r. jako efekt spowolnienia gospodarki na początku pandemii. Odpowiedź była natychmiastowa: Fundusz Inwestycji Lokalnych z kwotą dedykowaną samorządom w wysokości 13,2 mld zł; wsparcie dla przedsiębiorców w wysokości ponad 200 mld zł. Efektem było utrzymanie aktywności gospodarczej, miejsc pracy, czyli najniższe bezrobocie, wreszcie skokowy wzrost wpływów podatkowych do samorządów w 2021 r. − z 66 do 76 mld zł – o 10 mld zł więcej. Równolegle w 2021 r. ruszył Rządowy Program Inwestycji Strategicznych dla samorządów, który w kolejnych 5 edycjach uruchomił środki w wysokości 60 mld zł. Ponadto w 2021 r. przekazana została kwota 4 mld zł subwencji na inwestycje wod.-kan. Samorządy otrzymały także 8 mld zł subwencji uzupełniającej. W 2022 r. zwiększono jednorazowo udział w PIT o kwotę 13,7 mld zł. Oznacza to, że poza środkami na drogi lokalne do samorządów w latach 2020−2022 skierowano dodatkowo 98,9 mld zł. Trzeba też pamiętać o miliardach złotych na pomoc uchodźcom, przekazanych samorządom przez rząd, nie mówiąc o tarczach osłonowych dedykowanych samorządowym instytucjom wrażliwym oraz przeznaczonych na dystrybucję węgla po preferencyjnych cenach przez samorządy.
Mimo korzystnego dla mieszkańców gmin, miast, powiatów i województw zmniejszenia podatku dochodowego od osób fizycznych od 2022 r. łącznie samorządy nie doznały ubytku wpływów podatkowych, zaś żadnemu z samorządów nie zmniejszyły się dochody. Taka sytuacja będzie sprzyjać większej dynamice wpływów podatkowych przez obrót konsumencki i utrzymanie aktywności gospodarczej oraz wzrost inwestycji. Środki wsparcia dla rodzin, dla seniorów, KGW i OSP – to także korzyść dla samorządów. Oczywiście rząd podejmując to wielkie wsparcie dla samorządów, jednocześnie finansował kolosalne wydatki na walkę z pandemią, prowadził tarcze: antyinflacyjną, energetyczną, solidarnościową, bezpośrednie finasowanie świadczeń socjalnych i zdrowotnych dla uchodźców, wsparcie dla rolników oraz ponosił olbrzymie wydatki zbrojeniowe.
Co wciąż stanowi słabą stronę w samorządowych staraniach o zrównoważony rozwój, zgodny m.in. z celami środowiskowymi i regulacjami prawnymi oraz standardami w zakresie jakości życia?
Włodzimierz Tomaszewski: Zapewnienie taniej energii i zagospodarowanie odpadów łączy się z polityką klimatyczną. Śmieci można przekształcić w energię i unikać horrendalnych opłat. Te opłaty wynikają z zaniechania ich przetworzenia w energię, wolnego od opłat środowiskowych i unijnych opłat ETS-u, jak i z dyktatu cenowego firm, któremu poddawano się, unikając rzetelnych kalkulacji. Jednak część samorządów skutecznie opierała się temu, sięgając po własną obsługę. Śmieci można dziś przetwarzać w energię o połowę taniej. Samorządowe elektrociepłownie powinny to wykorzystać, obniżając opłaty śmieciowe oraz cenę energii i ciepła, a przy tym ograniczając emisje zanieczyszczeń. Dalej są oferowane i powinny być rozszerzane programy termomodernizacyjne. Wykorzystanie lokalnych paliw i ich pozyskanie, energooszczędne urządzenia i technologie ograniczające emisję zanieczyszczeń, odnawialne źródła energii – są wyzwaniem dla samorządów i dla rządu.
W sferze jakości życia mieści się także budownictwo mieszkaniowe, które powinno być podejmowane w dużej skali przez samorządy. Narzędzia w postaci rozliczeń według reguły „mieszkania za grunt”, zarówno komunalny, jak i Skarbu Państwa, zachęty finansowe do tworzenia Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych, przy dalszym motywowaniu do inwestycji – to pole dużych możliwości dla samorządów. A przecież budownictwo to także impuls dla rozwoju gospodarczego.
Czy wsparcie Unii Europejskiej, której fundusze pozwoliły zrealizować gros projektów inwestycyjnych, ma dziś dla Polski porównywalną wartość jak w poprzednich perspektywach?
Włodzimierz Tomaszewski: W poprzedniej kadencji unijnej na Regionalne Programy Operacyjne przewidywano 31,5 mld euro. W obecnej kadencji 33,4 mld euro – te środki już wpływają. Do tego szacuje się, że do samorządów trafi ok. 50 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy. Jest oczywistym, że środki unijne mobilizowały samorządy do inwestowania. Na przestrzeni ostatnich 2 lat środki inwestycyjne skierowane przez rząd do samorządów przyniosły wzrost nakładów na inwestycje w JST, jednak łącznie nie jest to procentowo duży skok w stosunku do kwot przekazanych. Są małe samorządy, w których część inwestycyjna w wydatkach ogółem bardzo znacząco wzrosła. Natomiast w dużych miastach jeszcze nie ma takiej dynamiki.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
Dodaj komentarz