Menu

Menu

Jerzy Stępień – błędy samorządu są do naprawienia

Rząd powinien wyposażyć samorząd wszystkich szczebli w instrumenty niezbędne do tego, by mógł o własnych siłach stanąć na nogi i – pod kontrolą społeczną i organów państwa – rozwiązywać podstawowe problemy bytowe społeczeństwa, związane z infrastrukturą, edukacją, opieką społeczną i zdrowotną, tworzeniem nowych miejsc pracy – mówi Jerzy Stępień, współtwórca reformy samorządowej

Jerzy Stępień – senator I i II kadencji (1989–1993), wiceminister spraw wewnętrznych i administracji (1997–1999), sędzia i prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 1999–2008, współautor reformy o samorządzie terytorialnym, dyrektor Instytut Przestrzeni Obywatelskiej i Polityki Społecznej Uczelni Łazarskiego w Warszawie, wykładowca i prorektor tej uczelni.

W tym roku obchodzimy 25. rocznicę wprowadzenia reformy samorządowej. Czy jako jeden z jej współtwórców właśnie tak wyobrażał pan sobie forsowane zmiany ustrojowe?

Jerzy Stępień – Prawdę mówiąc, nasze wyobrażenia były dość mgliste. Nie wiedzieliśmy, czego się spodziewać, co wyłoni się po wprowadzonych zmianach. Specyficzny okres transformacji i kontekst Armii Czerwonej, która stacjonowała w Polsce, stawiały przyszłość pod znakiem zapytania. Nikt nie wiedział, czym to wszystko się skończy. Chcieliśmy zbudować klasyczny europejski samorząd terytorialny, wychodząc z założenia, że jest on w naszym kraju niezbędny co najmniej z dwóch powodów. Mianowicie, stanowił część naszej tradycji, a przy tym na Zachodzie okazał się znacznie bardziej skuteczny w rozwiązywaniu problemów na poziomie lokalnym niż scentralizowana władza.

Osoby, które przystąpiły do tworzenia ustawy samorządowej, pochodziły z różnych światów. Prof. Regulski – z wykształcenia inżynier – zajmował się problematyką przestrzennego zagospodarowania miast, Michał Kulesza, choć był prawnikiem, też skupiał się gównie na planowaniu przestrzennym, z kolei ja byłem wówczas szeregowym prawnikiem z 10-letnim doświadczeniem jako sędzia i myślałem o samorządzie jako koniecznym elemencie odbudowy cywilizacji europejskiej. Mówiąc o cywilizacji zachodniej, myślimy przecież o parlamentaryzmie, prymacie prawa i samorządzie właśnie, bardzo mocno wbudowanym w tradycję europejską, poczynając od miast włoskich, przez prawo magdeburskie, po nasze doświadczenia dawnej Rzeczpospolitej. Wychowałem się w Sandomierzu, który jest dla mnie kwintesencją samorządności – od dziecka widziałem, jak zmieniał się dzięki samorządowi. Na przestrzeni lat widziałem wspaniałe dziedzictwo dawnego Sandomierza i peerelowską mizerię, której wstydzę się do dziś.

Na własne oczy przekonał się pan, że idea samorządności działa.

Jerzy Stępień – Tak. Miałem namacalny dowód, że należy i warto odwoływać się do najbardziej wartościowych rozwiązań cywilizacyjnych z przeszłości. W pracy nad reformą dla mnie bardzo ważne było, żeby samorząd – demokratycznie wybierany – miał swobodę działania i odrębne budżety, wreszcie – żeby pojawiła się kategoria mienia komunalnego. Niemniej przyznam szczerze, że wtedy jeszcze nie czułem pewnych niebezpieczeństw, które wkradły się już na początku budowania samorządu. Nie udało nam się np. konsekwentnie dokonać rozdzielenia stanowisk politycznych od urzędniczych.

Chcieliśmy wprowadzić do samorządu rodzaj służby cywilnej, stąd ustawa o pracownikach samorządowych uchwalona jednocześnie z ustawą o samorządzie terytorialnym, ale Sejm odrzucił nam stanowisko dyrektora urzędu wybieranego z konkursu. Chcieliśmy również, aby burmistrz był przewodniczącym rady, a więc stał na czele niewielkiej grupy, która rządzi społecznością lokalną w duchu Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przyjętej w 1985 roku, a więc dobrze nam znanej, mimo że nie byliśmy członkiem Rady Europy. Byliśmy przeciwni dietom dla radnych, które są wymysłem sejmu kontraktowego. My wyobrażaliśmy sobie, że ludzie będą pełnić tę funkcję społecznie. Te przykłady pokazują, że niestety nie wszystko udało się tak, jak oczekiwaliśmy. Przez pewien czas, od listopada 1989 roku, praca nad ustawą przypominała wojnę między Sejmem a Senatem.

Posłowie ugrupowań postkomunistycznych skutecznie pilnowali, żeby reforma samorządowa nie poszła za daleko, co widać na przykładzie utrzymania dużych rad narodowych czy upolitycznienia samorządów poprzez proporcjonalną ordynację wyborczą, która jest anachronizmem, dopiero dziś, po latach, stopniowo odrzucanym jako całkowite nieporozumienie w odniesieniu do samorządu. Prawdę mówiąc, na etapie prac nad ustawą o samorządzie sam nie dostrzegałem w ordynacji proporcjonalnej takiego zagrożenia, jakie widzę dzisiaj. Polega ono przede wszystkim na niezrozumieniu tej ordynacji – ludzie są przekonani, że głosują na konkretnych ludzi, a nie na partię czy komitet. Na szczęście posłowie skupili się na sprawach personalnych i nie zajmowali się fundamentalnymi dla samorządu sprawami, jak mienie komunalne, budżet, nadzór, dzięki czemu mieliśmy w Senacie wolną rękę w pracy nad istotą samorządności.

Co uznałby pan za największy sukces i porażkę minionego 25-lecia w świetle pracy samorządowców oraz bilansu zysków i strat społeczności lokalnych?

Jerzy Stępień – Sukcesy związane z ustawą o samorządzie zawdzięczamy przede wszystkim wprowadzeniu zasad i instytucji klasycznego samorządu. U jego podstaw leży odrębny od państwa budżet oraz samodzielność samorządu związana z ograniczeniem nadzoru państwa do spraw legalnych. Znacznie gorzej jest z ordynacją wyborczą – miejmy nadzieję, że w końcu doczekamy sytuacji, kiedy w całym samorządzie będziemy mieli do czynienia z okręgami jednomandatowymi.

Na pewno źle jest rozwiązana relacja miedzy radą a burmistrzem, wójtem i prezydentem – dążyliśmy do tego, aby włodarze stojący na czele rady byli od niej zależni, podczas gdy jest odwrotnie, a więc nastąpiła kompletna zmiana paradygmatu. Dziś mamy tego efekty, niejako na własne życzenie, bowiem sami stworzyliśmy doskonałe warunki, by kwitło zjawisko nepotyzmu czy korupcji. O ile nie jest dla mnie zaskoczeniem, że burmistrz przyłapany na korupcji trafia do więzienia, o tyle skandalem jest, że z więzienia może nadal rządzić miastem – to kompromitacja systemu samorządowego.

Podsumowując, dobrze, że udało się wprowadzić reformę, ale faktem jest, że nie wszystko zostało dobrze poskręcane, w związku z czym ciągniemy się w ogonie zachodniego rozwoju. Problem w tym, że chcielibyśmy korzystać z efektów postępu na Zachodzie – mieć tak samo piękne miasta, ulice, domy, dobrze zorganizowany handel itd., ale usiłujemy dochodzić do tego metodami wschodnimi, a to się wyklucza. Wschodnie metody to jednoosobowy organ władzy, który o wszystkim decyduje, łącznie z obsadą stanowisk. W ten sposób łapiemy się prawą ręką za lewe ucho. Jeśli chcemy być częścią Zachodu, musimy wprowadzać zachodnie wzorce administracyjne. Wydawało nam się, że wprowadzenie samorządów, zwłaszcza powiatów i województw w drugim etapie reformy, odchudzi nam rząd, tymczasem tak się nie stało – mimo wysiłków zmierzających do decentralizacji władza centralna ma się całkiem dobrze.

Mało tego, usiłuje rozwiązywać problemy lokalne, wykorzystując narzędzia charakterystyczne dla działań rządu. W rezultacie podejmuje się próby rozwiązywania problemów w zakresie pomocy społecznej czy zwalczania bezrobocia za pomocą ustaw, podczas gdy nie można wszystkich gmin mierzyć jedną miarą, unifikując stawki dla całego kraju. Konieczne jest stosowanie lokalnych instrumentów uwzględniających jednostkowe uwarunkowania. Jeśli mowa o bezrobociu, opiece społecznej czy ochronie zdrowia, decentralizacja nie posunęła się ani o krok do przodu. Te sfery – mimo deklarowanej w konstytucji decentralizacji – wciąż podlegają centralnemu zarządzaniu.

Czy w tych obszarach, które nie funkcjonują tak jak powinny, jest szansa na dokręcenie śrubek?

Jerzy Stępień – Samorząd, a konkretnie jego elementy związane z wykonawstwem, koniecznie trzeba sprofesjonalizować. Powinna być przywrócona pierwotna wizja urzędu, na czele którego stoi dyrektor wyłaniany w drodze konkursu, niezależny od wójta czy burmistrza. Problemem jest zbyt duża liczba gmin, zwłaszcza tych skoncentrowanych wokół miast i miasteczek, z których infrastruktury i usług korzystają, zachowując dla siebie budżet. Wiele do naprawy jest w obszarze podziału administracyjnego, lecz także systemu finansowego – absurdem wymagającym pilnej interwencji jest np. janosikowe.

Najwyższy czas zlikwidować samorządowe kolegia odwoławcze, które z powodzeniem zastąpią sądy wojewódzkie I instancji. Niestety wiele jest przykładów, gdzie interes pewnej grupy zawodowej bierze górę nad interesem publicznym, a politycy nie są w stanie temu zaradzić. Kontrola samorządu jest iluzoryczna i taka pozostanie dopóki nie wprowadzi się audytów zewnętrznych, które dziś mają miejsce wyłącznie w miastach.

Zmiany, które pan postuluje, pozostają w sferze życzeń, czy są podejmowane konkretne kroki, aby stały się faktem?

Jerzy Stępień – Na razie nie widzę żadnych ruchów wskazujących na jakiekolwiek postępy. Jak dotąd, w sejmie jedynie dyskutuje się, kto miałby te zmiany wprowadzać – zamiast myśleć o tym, co trzeba zrobić, traci się czas na rozważania, kto będzie to robił. Ponieważ kadencja sejmu zbliża się ku końcowi, czarno widzę szanse, żeby w niedługim czasie mogły nastąpić istotne zmiany. Módlmy się, żeby w ciągu najbliższych kilku lat – już po wyborach parlamentarnych – znalazła się grupa posłów i senatorów, którzy zrozumieją, że samorząd stanowi fundament państwa. Musimy zbudować właściwie funkcjonujący samorząd, bo to przez samorząd załatwianych jest 90 proc. spraw istotnych dla społeczeństwa.

Rząd powinien wreszcie przeprowadzić reformę wymiaru sprawiedliwości, skupić się na polityce zagranicznej czy obronności, szczególnie w tak trudnych czasach. Jednocześnie powinien wyposażyć samorząd wszystkich szczebli w instrumenty niezbędne do tego, by mógł pewnie, o własnych siłach stanąć na nogi i – pod kontrolą społeczną i organów państwa – rozwiązywać podstawowe problemy bytowe społeczeństwa, związane z infrastrukturą, edukacją, opieką społeczną i zdrowotną, tworzeniem nowych miejsc pracy poprzez oferowanie korzystnych warunków dla biznesu. Osiągnięcie celu nie jest proste, ale nie traćmy nadziei, że będziemy zmierzali ku Zachodowi, a nie Wschodowi.

Zatem rząd nie podjął zaczętego dzieła zgodnie z założeniami twórców reformy samorządowej. A jak zdali egzamin z samorządności włodarze miast, gmin, powiatów i regionów? Czy zadania stojące przed władzami lokalnymi nie przerosły ich?

Jerzy Stępień – Moim zdaniem nie najgorzej poradziły sobie województwa, mimo że są upolitycznione. Najlepiej oceniam powiaty, w których obserwuje się stosunkowo mało nepotyzmu. Samorządy powiatowe mają coraz więcej kompetencji i pieniędzy. Zresztą nawet w historii polskiej państwowości powiaty były najważniejszą siatką struktury administracyjnej.

Czy w ogólnej ocenie decyzje podejmowane przez władze samorządowe i realizowane przez nie inwestycje są zgodne z interesami społeczności lokalnych, którym mają służyć?

Jerzy Stępień – Na pewno w działaniach samorządów za dużo jest populizmu, inicjatyw realizowanych pod publiczkę, takich jak kolejne stadiony, baseny, domy kultury, które powstają kosztem ważniejszych, długofalowych inwestycji. Można znaleźć wiele przykładów projektów, które nie służą niczemu prócz podniesienia prestiżu danej miejscowości, jak lotniska, które nie są dochodowe, ale przyciągają uwagę. Na szczęście takich nietrafionych decyzji nie jest wiele – jak powiedziała minister Bieńkowska, stanowią one około 1 proc. wszystkich inwestycji samorządowych, więc chyba nie jest źle, skoro mieszczą się one w granicach błędu statystycznego.

Wiele mówi się o dobrze wykorzystanych dotacjach z programów unijnych, zwłaszcza przez samorządy. Fundusze unijne były dla nich dobrą lekcją przedsiębiorczości?

Jerzy Stępień – Myślę, że tak. Samorządy dostały dobrą naukę i zdały egzamin prawie dobrze. Pozostaje mieć nadzieję, że w obecnej perspektywie będzie już bardzo dobrze.

W tym rozdaniu pieniędzy ma być jednak zdecydowanie mniej. Czy teraz, gdy pula wsparcia jest okrojona, jst poradzą sobie z mniejszym dopływem środków zewnętrznych?

Jerzy Stępień – Jestem o to spokojny. Wręcz czekam na taki moment, kiedy będziemy płatnikami netto do Unii. W momencie gdy w naszych budżetach nie będzie środków europejskich, będzie to wyraźny znak, że osiągnęliśmy pożądany poziom. Poza tym swoje pieniądze wydaje się inaczej niż darowane. Wówczas każdą złotówkę dokładnie się ogląda, a w efekcie inwestycje idą w parze z rozsądkiem i realnymi potrzebami.

Czy kompetencje władz samorządowych i zadania leżące w gestii samorządów są adekwatne do budżetów, jakimi dysponują?

Jerzy Stępień – Z pewnością nie. Wiele dziedzin, w tym służba zdrowia i szkolnictwo, jest niedofinansowanych. W przypadku władz wojewódzkich niedomaga np. transport kolejowy. Wiele zadań zrzucono na samorząd, nie przejmując się, skąd będą miały na te cele pieniądze. Po uporządkowaniu spraw ustrojowych w samorządzie, które są priorytetowe, powinniśmy zająć się zbudowaniem koherentnego systemu finansowania. To bardzo trudne, ale możliwe do zrealizowania.

Chyba również odległe, skoro nawet na poziomie strukturalnym nie ma komu wziąć odpowiedzialności za przeprowadzenie zmian.

Jerzy Stępień – To dlatego, że wciąż nie do końca zrozumieliśmy w Polsce, na czym polega istota samorządu; że jeśli na poziomie gminy coś jest źle skonstruowane, to usterka przenosi się na całe państwo. Ciągle jesteśmy zajęci rządem centralnym i tym, co się dzieje na górze, a samorząd traktujemy jak prowincję w czasach PRL-u. Tyle że w dobrze zorganizowanych państwach, takich jak Stany Zjednoczone, Niemcy, Włochy, nie ma centrum. My ciągle jesteśmy pod wpływem francuskim, ale dawna Rzeczpospolita była państwem mocno zdecentralizowanym. Niestety z czasem zabrakło elit, które rozumiały wagę i wartość samorządu, stąd pod koniec XVIII wieku zaczęliśmy przegrywać.

Czy w naszych realiach, po 25 latach od wprowadzenia reformy, zmienia się mentalność i lepiej rozumiemy rolę samorządu terytorialnego?

Jerzy Stępień – Osobiście jeszcze nie jestem zadowolony i podejrzewam, że moje pokolenie do końca nie zrozumie istoty samorządu. Przyznam, że w kontekście uchwycenia sedna współczesnego państwa bardzo liczę na młodzież. Chodzi o to, żeby pojąć, że państwo to obywatele. Myślę, że łatwiej trafić z tym przekazem do młodych ludzi, którzy na mają obciążeń peerelowskich, sprowadzających istotę państwa do Warszawy i politycznych koterii na szczeblu centralnym.

Jaką ocenę wystawia pan ostatecznie przywróconemu samorządowi?

Jerzy Stępień – 3+, a samorządowi powiatowemu nawet 4.

Z czego jest pan najbardziej dumny, patrząc jak poczyna sobie samorządna Polska, której – jako jeden z ojców – od początku pan kibicuje?

Jerzy Stępień – Przede wszystkim cieszę się, że istnieje i się rozwija. Patrzę na samorządy jak dziadek na wnuki – widzę, że popełniają błędy, ale wierzę, że kiedyś zmądrzeją.

Czasami trzeba przymknąć oko?

Jerzy Stępień – Tak jest. I poczekać, aż same zrozumieją swoje błędy.

Jakie wskazówki skierowałby pan do włodarzy, aby tych błędów było jak najmniej?

Jerzy Stępień – Przede wszystkim muszą mieć świadomość, że najważniejsza jest rada, a więc ojcowie miasta, i wspólne podejmowanie decyzji dla dobra ogółu, bez rzucania sobie kłód pod nogi. Powinni rozwijać mechanizmy partycypacyjne i unikać marginalizacji jakiejkolwiek grupy społecznej. Kluczem do sukcesu jest omijanie szerokim łukiem modelu jednowładztwa, bo samodzierżawie jest obce naszej kulturze, a wszelkie próby wprowadzenia na siłę tego rodzaju wzorców nie są bezkarne, bo negatywnie odbiją się na rozwoju.

Współpraca powinna górować nad rywalizacją?

Jerzy Stępień – Element rywalizacji jest potrzebny, ale umiejętne współdziałanie jest znacznie ważniejsze. Tej współpracy cały czas się uczymy i wierzę, że będzie przynosić coraz lepsze efekty.

Rozmawiała Małgorzata Szerfer

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.