Samodzielność dochodowa samorządów to fikcja
Rozpoznanie wyzwań ogólnych i wyznaczanie ram to rola państwa i strategii, także regionalnych. Ale ich hierarchizacja i wdrażanie powinny należeć do poziomu lokalnego, który najlepiej zna swoje warunki i potrzeby. Samorząd samodzielny finansowo i sprawczy to nie postulat ideowy, lecz warunek konieczny, żeby państwo umiało odpowiadać na zmieniającą się rzeczywistość – mówi dr hab. Agnieszka Kopańska, prof. UW, pracownik naukowy Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert w dziedzinie finansów samorządu.
dr hab. Agnieszka Kopańska, prof. UW
Jak w pani ocenie wygląda kondycja finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce? Czy na przestrzeni ostatnich lat można mówić o poprawie ich sytuacji, czy raczej o utrzymujących się problemach ekonomicznych?
Agnieszka Kopańska: Kondycja finansowa samorządów w latach 2019–2023 sukcesywnie się pogarszała. Głównym źródłem problemów były zmiany w podatku PIT, wprowadzane m.in. w ramach tzw. Polskiego Ładu, które nie zostały samorządom w pełni zrekompensowane. Straty te najbardziej dotknęły największe miasta, których budżety w dużym stopniu opierają się na udziałach w podatkach dochodowych. Jednocześnie rosły wydatki bieżące i coraz więcej jednostek miało problem z domknięciem budżetu bieżącego, a to zawsze sygnał, że dochody przestają wystarczać na codzienne, niezbędne zadania.
Chcę jednak podkreślić, że problemem tych lat była nie tyle sama kondycja, co utrata przewidywalności dochodów. Ta spadła dramatycznie. Kolejne zmiany podatkowe i jednorazowe, uznaniowe transfery z budżetu państwa sprawiły, że samorządy nie były w stanie planować w dłuższym horyzoncie, a bez tego trudno mówić o racjonalnej polityce rozwojowej. Reforma dochodów obowiązująca od 2025 r. poprawiła sytuację finansową – dochody wzrosły i mają być bardziej stabilne. Ale ta poprawa ma swoją cenę: system jeszcze silniej oparto na udziałach w PIT i CIT, a więc na dochodach, na które samorządy nie mają realnego wpływu. Kondycja się poprawia, samodzielność – nie.
Zakres obowiązków nakładanych na JST systematycznie się zwiększa. Czy za przekazywaniem nowych zadań nadąża przekazywanie odpowiednich środków finansowych?
Agnieszka Kopańska: Zasada adekwatności dochodów do zadań jest zapisana w Konstytucji i w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, ale doświadczenia ostatnich dwóch dekad pokazują, że jej realizacja w praktyce jest niedoskonała. Klasycznym przykładem jest oświata, gdzie subwencja przez lata nie nadążała za realnym wzrostem wydatków. Problem polega też na tym, że nigdy nie zostało jasno powiedziane, jaką część kosztów zadań przekazywane środki mają właściwie finansować. Trudno więc nawet jednoznacznie wskazać moment, w którym stają się one niewystarczające.
Nowy system dochodów robi krok naprzód: wprowadza wyliczanie potrzeb wydatkowych samorządów w oparciu o obiektywne dane. Doceniam ten kierunek, ale muszę powiedzieć wprost: na razie ta obietnica jest w dużej mierze złudna. Po pierwsze, sposób ich wyliczania jest nieprzejrzysty. Po drugie, wyliczenia opierają się na danych historycznych, i to z bardzo krótkiego, wyjątkowo nietypowego okresu. Tymczasem obowiązki samorządów i okoliczności ich realizacji stale się zmieniają, a system oparty na przeszłości z natury za tymi zmianami nie nadąża. Po trzecie, zaproponowany mechanizm mierzy raczej zróżnicowanie potrzeb między samorządami niż rzeczywiste potrzeby. To istotna różnica: dzielimy dostępną pulę środków według pewnego klucza, a nie ustalamy, ile pieniędzy zadania faktycznie wymagają.
Jak obecny model finansowania samorządów ma się do realizacji zadań własnych? Na ile polskie samorządy mogą dziś mówić o rzeczywistej autonomii finansowej?
Agnieszka Kopańska: Trzeba tu rozróżnić dwa wymiary autonomii finansowej. Pierwszy to autonomia wydatkowa, czyli swoboda decydowania, na co przeznaczyć posiadane środki. W sensie czysto finansowym jest ona spora i po reformie z 2025 r. nawet wzrosła, bo zmniejszyło się znaczenie dotacji celowych, a większość transferów ma charakter ogólny. Jednak to tylko część obrazu. Faktyczną swobodę wydatkową ograniczają regulacje: wiele zadań jest samorządom narzucanych ustawowo, i to bardzo szczegółowo. Przepisy określają nie tylko, co samorząd ma robić, ale często również jak. Część tych ograniczeń ma uzasadnienie, ale część niepotrzebnie krępuje lokalne decyzje.
Drugi wymiar to autonomia dochodowa, a więc realny wpływ na to, skąd i w jakiej wysokości pochodzą dochody. I ta jest bardzo mała, a do tego systematycznie się kurczy. Prawdziwie własne dochody, czyli takie, które samorząd może samodzielnie kształtować, to lokalne podatki, opłaty i dochody z majątku. Dysponują nimi w praktyce tylko gminy i miasta; powiaty i województwa są ich niemal pozbawione. Przy tym władztwo podatkowe od lat pozostaje bez zmian, a znaczenie dochodów własnych w budżetach stale maleje. Udziały w PIT i CIT, choć ustawowo nazwane dochodami własnymi, ekonomicznie nimi nie są, bowiem samorząd nie ma żadnego wpływu na ich wysokość, może nimi jedynie dysponować. To bliżej subwencji niż dochodu własnego.
W efekcie o rzeczywistej autonomii finansowej polskich samorządów trudno dziś mówić: dochody są poza ich kontrolą, a wydatki – w znacznej części zdeterminowane ustawowo.
Które obszary są dziś najbardziej niedofinansowane?
Agnieszka Kopańska: Nie odpowiem wskazaniem konkretnej dziedziny, i to nie jest unik. W warunkach ograniczonych budżetów samorządy priorytetyzują. W pierwszej kolejności środki kierują na wydatki sztywne, a sztywne są one z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że zostały ustawowo narzucone i szczegółowo uregulowane. Po drugie, są ważne politycznie i społecznie – mieszkańcy ich oczekują i z nich rozliczają lokalne władze.
Dobrze to widać na przykładzie wspomnianej oświaty. Samorządy od lat słusznie mówią o jej niedofinansowaniu. A jednak ostatecznie na oświatę środków starcza, bo jest to zadanie i obowiązkowe, i kluczowe dla lokalnych społeczności, więc samorządy są gotowe dokładać do niego z innych części budżetu. Niedofinansowanie nie ujawnia się zatem tam, gdzie o nim najgłośniej, lecz tam, skąd te pieniądze się zabiera. A zabiera się z wydatków miękkich: kultury, sportu, rekreacji, wszystkiego, co w hierarchii potrzeb wydaje się mniej istotne. To one w pierwszej kolejności padają ofiarą napięć budżetowych. Chcę przy tym podkreślić rzecz przewrotną: sama możliwość dokonywania takich wyborów – nawet bolesnych – jest przejawem samodzielności samorządów.
Co leży u podstaw problemów związanych z zarządzaniem JST? Jakie czynniki najsilniej ograniczają obecnie niezależność finansową i możliwości rozwojowe samorządów?
Agnieszka Kopańska: Skupię się na pieniądzach, choć problem jest szerszy. U podstaw leży brak autonomii dochodowej. To, że samorządy w tak małym stopniu opierają się na własnych podatkach, ma konsekwencje głębsze niż tylko finansowe. Zrywa bowiem relację między władzą lokalną a mieszkańcami. Kiedy mieszkaniec płaci lokalny podatek, wie, komu płaci i czego ma prawo oczekiwać. I z tego rozlicza swoje władze. Kiedy zaś pieniądze przychodzą „z zewnątrz”, z centralnie wyliczanych udziałów i subwencji, ta rozliczalność znika. Rozumiem, że nakładanie podatków to politycznie trudna sprawa, ale to właśnie lokalne władztwo podatkowe ma szansę prowadzić do większej odpowiedzialności i przejrzystości zarządzania publicznego. Tymczasem dyskusja o lokalnych podatkach od lat stoi w miejscu. Co ciekawe, same samorządy niespecjalnie się o tę odpowiedzialność upominają, bo jest ona po prostu trudna.
Drugi czynnik to postępujące ograniczanie swobody po stronie zadań. Państwo nakłada na samorządy coraz bardziej złożone zadania, zachowując jednocześnie silną kontrolę nad ich kształtem i sposobem finansowania. Samorządy z twórców lokalnych polityk stają się wykonawcami polityk centralnych. Tymczasem możliwości rozwojowe wymagają i pieniędzy, i realnej sprawczości.
Jakie działania mogą podejmować samorządy, aby zwiększać dochody własne i poprawiać kondycję swoich budżetów, nie obciążając nadmiernie mieszkańców? Czy widzi pani niewykorzystane możliwości w tym zakresie?
Agnieszka Kopańska: Powiem uczciwie: po stronie dochodów pole manewru jest wąskie – z powodów, o których już mówiłam: katalog dochodów własnych od lat się nie zmienia. Pewne rezerwy, jak świadome prowadzenie lokalnej polityki podatkowej czy aktywniejsze gospodarowanie majątkiem, istnieją, ale kondycji budżetu nie poprawia się wyłącznie od strony dochodów. Równie ważne jest szukanie oszczędności w wydatkach bieżących, aby budżet generował nadwyżkę, z której można finansować rozwój. Do tego dochodzi racjonalność inwestycji. Racjonalne są te, które odpowiadają strategii i potrzebom samorządu, przynoszą oszczędności w budżecie bieżącym, budują lokalną bazę podatkową i nie obciążają przyszłych budżetów nadmiernymi kosztami utrzymania. Wreszcie: mądre korzystanie z długu, który powinien finansować rozwój, a nie łatanie budżetu bieżącego.
Osobna uwaga należy się spółkom komunalnym. Ich obietnica to sprawniejsza realizacja części zadań publicznych. Często rzeczywiście tak jest. Problem zaczyna się, gdy stają się one sposobem na przerzucanie długu poza budżet: zobowiązania spółek nie wliczają się do limitów zadłużenia, a lokalne finanse tracą przejrzystość. Tymczasem dług przeniesiony do spółki nie przestaje obciążać wspólnoty.
Jakie sposoby finansowania mogą dziś skutecznie podreperować finanse publiczne, aby uniknąć zadłużenia? Czy partnerstwo publiczno-prywatne to słuszny kierunek?
Agnieszka Kopańska: Muszę zacząć od sprostowania założenia ukrytego w tym pytaniu. Partnerstwo publiczno-prywatne nie jest sposobem na podreperowanie finansów publicznych ani na uniknięcie zadłużenia. To sposób na efektywniejszą realizację zadań publicznych, a efektywniej nie zawsze znaczy taniej. W dobrze skonstruowanym partnerstwie prywatny partner nie tylko buduje infrastrukturę, lecz także przez lata odpowiada za jej utrzymanie i jakość usługi, a ryzyka dzielą strony według tego, kto lepiej potrafi nimi zarządzać.
PPP wymaga spojrzenia długoterminowego. Korzyść nie polega na tym, że inwestycja będzie tańsza w momencie budowy, tylko na tym, że taniej będzie realizowane całe zadanie, a więc usługa łącznie z wybudowaną czy wyremontowaną w partnerstwie infrastrukturą, liczona przez cały okres umowy. Tyle że to będzie widoczne w budżecie dopiero po latach. Samorząd, który oczekuje od PPP szybkiego efektu finansowego, rozczaruje się.
I przestroga płynąca z moich badań nad polskim rynkiem PPP: po partnerstwo częściej sięgają samorządy mocno zadłużone, traktujące je jako sposób obejścia ograniczeń fiskalnych. To odwraca logikę tego instrumentu. Decyzja o PPP powinna wynikać z rachunku efektywności, a nie z tego, że w budżecie nie ma już miejsca na kredyt. Nie zmienia to mojej oceny: PPP jest w Polsce potrzebne, zwłaszcza wobec skali potrzeb infrastrukturalnych. Wymaga jednak wiedzy, umiejętności i strategicznego spojrzenia, zarówno po stronie samorządu, który musi być dla partnera prywatnego wiarygodnym, stabilnym kontrahentem, jak i po stronie rządu, bo od jakości otoczenia instytucjonalnego i mądrze zaprojektowanego wsparcia zależy, czy strona prywatna w ogóle będzie tymi projektami zainteresowana.
Jaką rolę w stabilności finansowej JST odgrywają środki zewnętrzne, w tym fundusze europejskie? Czy uzależnienie od finansowania projektowego może stanowić zagrożenie dla długofalowego rozwoju lokalnego?
Agnieszka Kopańska: Rola środków europejskich w rozwoju polskich samorządów jest nie do przecenienia. Dzięki nim w wielu wymiarach dogoniliśmy zachód Europy; nasza infrastruktura publiczna jest dziś porównywalna z tamtejszą. To wielki, wspólny sukces samorządów. Właśnie dlatego trzeba zadać pytanie, które psuje nastrój: czy będzie nas stać na utrzymanie tego, co zbudowaliśmy? Każda droga, szkoła czy oczyszczalnia to strumień wydatków bieżących na dziesięciolecia, a te nie mają już swojego funduszu. Uzależnienie od finansowania projektowego niesie też drugie ryzyko: odwraca logikę planowania. Samorząd powinien realizować inwestycje wynikające z własnej strategii i potrzeb mieszkańców, a finansowanie projektowe kusi, by realizować te, na które akurat jest nabór. W dłuższej perspektywie osłabia to jakość lokalnego rozwoju.
Wyzwanie najpoważniejsze dopiero jednak przed nami: zmiany demograficzne. Depopulacja i starzenie się mieszkańców dotykają zwłaszcza samorządów peryferyjnych, ale coraz wyraźniej także dużych miast. Moje badania pokazują, że w starzejących się gminach budżety się kurczą, a przecież infrastrukturę, często budowaną z myślą o większej liczbie mieszkańców, trzeba będzie utrzymywać. W tym kontekście oparcie dochodów samorządów na udziałach w PIT i CIT, zależnych od liczby i zamożności pracujących mieszkańców, tylko pogłębia nierówności i problemy tych jednostek, które kurczą się najszybciej.
Czy obecny system dochodów samorządowych, obejmujący podatki lokalne, udziały w PIT i CIT oraz subwencje i dotacje, wymaga głębszej reformy? Jeśli tak, jakie zmiany uważa pani za najpilniejsze?
Agnieszka Kopańska: Wymaga, ale od razu zastrzegę: nie da się sensownie reformować systemu dochodów w oderwaniu od systemu samorządu jako takiego. Ostatnia reforma dochodów, mimo swoich zalet, właśnie na tym polega: zmienia sposób liczenia pieniędzy, nie dotykając ani zadań, ani ustroju. Tymczasem wyzwania demograficzne zmuszają do przemyślenia samej mapy samorządów albo przynajmniej ich obowiązków. Małe, wyludniające się jednostki nie są w stanie ekonomicznie realizować pełnego katalogu zadań. Powinny współpracować w ramach większych organizmów – wzmocnionych powiatów czy związków międzygminnych. System finansowy powinien taką współpracę nagradzać, a dziś jest wobec niej w najlepszym razie obojętny.
Druga pilna kwestia to samodzielność dochodowa, o której już mówiłam. Prawdziwie własne podatki powinny stanowić większą część budżetów, bo to one dają autonomię i elastyczność dochodów, a mieszkańcom – podstawę do rozliczania władz. Punktem wyjścia musi być reforma podatku od nieruchomości, największego z podatków lokalnych, którego konstrukcja od dekad nie przystaje do realiów. Powinna też wrócić dyskusja o własnych dochodach dla powiatów i województw, które dziś w praktyce są ich pozbawione.
I porządkująca sprawa. Nazywajmy rzeczy po imieniu: udziały w PIT i CIT, o których wysokości w całości decyduje szczebel centralny, są ekonomicznie subwencją, i tak powinny być klasyfikowane. Odejdźmy od fikcji, że polskie samorządy cieszą się dużą samodzielnością dochodową, bo dopiero uczciwa diagnoza otwiera drogę do prawdziwej reformy.
Jakie wyzwania ekonomiczne, związane chociażby z trendami demograficznymi, rosnącymi kosztami usług publicznych, transformacją energetyczną czy sytuacją makroekonomiczną, będą w kolejnych latach najbardziej wpływać na funkcjonowanie samorządów?
Agnieszka Kopańska: Wszystkie wymienione wyzwania są realne i każde z nich będzie wpływać na samorządy. Demografia zmienia popyt na usługi publiczne i kurczy bazę dochodową; koszty usług rosną szybciej niż dochody; transformacja energetyczna wymaga ogromnych nakładów, a sytuacja makroekonomiczna przekłada się na budżety samorządów silniej niż kiedykolwiek, skoro oparto je na podatkach dochodowych. Do tej listy dodałabym jeszcze bezpieczeństwo, w tym cyberbezpieczeństwo, oraz wyzwania związane z rozwojem technologicznym i zmiany klimatyczne, które lokalnie potrafią uderzać z bardzo różną siłą.
Żyjemy w czasach zmian, dlatego nie próbowałabym budować systemu pod konkretne wyzwanie. Kluczową cechą systemu finansów samorządowych powinna być elastyczność, aby jednostki mogły szybko odpowiadać na wyzwania, których dziś nawet nie umiemy nazwać. Te wyzwania będą różne w różnych miejscach: co innego jest problemem wyludniającej się gminy peryferyjnej, a co innego wielkiego miasta.
I tu wracamy do sedna, bo na tym właśnie polega zaleta decentralizacji. Rozpoznanie wyzwań ogólnych i wyznaczanie ram to rola państwa i strategii, także regionalnych. Ale ich hierarchizacja i wdrażanie powinny należeć do poziomu lokalnego, który najlepiej zna swoje warunki i potrzeby. Samorząd samodzielny finansowo i sprawczy to nie postulat ideowy, lecz warunek konieczny, żeby państwo umiało odpowiadać na zmieniającą się rzeczywistość.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj
Zdjęcie: archiwum prywatne Agnieszki Kopańskiej
Dodaj komentarz