Finanse publiczne w ręku społeczności lokalnych

Bankowość i Finanse Gospodarka Nowości Samorząd Zarządzanie

Polska jest krajem dość biednym – powiedział przed pięciu laty jeden z ojców naszej reformy samorządowej, nieżyjący już prof. Michał Kulesza. – Więc pieniędzy do podziału jest znacznie mniej niż na zachodzie Europy. Nikt nie taił, że reforma decentralizacyjna jest środkiem na racjonalizację wydatków publicznych, gdyż – mówiąc wprost – miejscowy gospodarz lepiej wydaje pieniądze, niż gdy decyzje są podejmowane daleko. To była wielka zmiana, w której nie było żadnych kompromisów. Osiągnięto założony rezultat: gospodarzem są społeczności lokalne, a nie minister.

Czesław Rychlewski

Pieniędzy każdy ma za mało, przekonywał, więc dlaczego samorząd miałby mieć ich dość. Od 2004 roku są też środki z europejskich programów strukturalnych, więc chociaż wciąż nie można powiedzieć, że pieniędzy nie brakuje, bo ich zawsze jest za mało, to jest ich znacznie więcej. A dzięki temu, że poza wydawaniem pieniędzy samorząd musiał nauczyć się samodzielności i gospodarności, to ma coraz bardziej profesjonalną kadrę polityczną i urzędniczą. To jest naprawdę inny świat niż 20 czy nawet 10 lat temu. Dawniej jeszcze tego nie było; było wyłącznie finansowanie budżetowe. Obecnie finansowanie budżetowe pozostało, bo musi być, ale pojawiło się finansowanie projektowe, którym zarządzają znakomici menedżerowie samorządowi. Ta kadra wykształciła się w minionych latach w odpowiedzi na pojawiające się potrzeby.

Beata Guziejewska z Katedry Finansów Publicznych Uniwersytetu Łódzkiego stwierdziła, że racjonalizacja finansów publicznych jest aktualnym wyzwaniem teorii i praktyki. Przy stale rosnących potrzebach społecznych poszukuje się zarówno optymalnego podziału dochodów i wydatków, czyli zakresu decentralizacji państwa, jak i metod oraz instrumentów, zapewniających efektywność ich wykorzystania. Chodzi o takie ukształtowanie wydatków, by osiągać maksymalną użyteczność społeczną.

Własne i zlecone
Zakres działania sektora finansów publicznych i sposób gospodarowania środkami finansowymi nie są obojętne zarówno z punktu widzenia całej gospodarki, jak i zaspokojenia potrzeb społecznych. Są one środkiem realizacji polityki państwa, realizowanej w coraz szerszym zakresie przez finanse samorządu terytorialnego. Doktryna całkowitej neutralności finansów publicznych ewoluowała początkowo w kierunku liberalizmu gospodarczego. Zwyciężyła jednak koncepcja, że państwo nadzoruje zarówno prawne aspekty działań w tej dziedzinie, jak i ustala limity zadłużenia oraz wykonywanie obligatoryjnych zadań własnych. W ten sposób zagwarantowana została ich realizacja oraz określony poziom zaspokojenia potrzeb publicznych. Nie może się to opierać na swobodnej ocenie stanu prawnego przez osoby akurat w tym czasie piastujące dane stanowisko w organach gminy.

Zadania te można podzielić na dotyczące: infrastruktury technicznej (gminne drogi, ulice, mosty, place, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych; utrzymywanie czystości, utrzymywanie urządzeń sanitarnych; wysypiska oraz utylizacja odpadów komunalnych; zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną; komunalne budownictwo mieszkaniowe; lokalny transport zbiorowy; targowiska i hale targowe; gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej oraz obiekty administracyjne); infrastruktury społecznej (ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata, kultura, kultura fizyczna); porządku i bezpieczeństwa publicznego (organizacja ruchu drogowego, porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne); ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska).

Gmina wykonuje ponadto zadania zlecone, pochodzące od administracji rządowej, po zapewnieniu jej środków finansowych przez podmiot zlecający. Dodatkowo gmina może dobrowolnie wykonywać zadania zlecone na podstawie porozumienia z właściwym organem administracji rządowej.

Potrzeby w zakresie usług publicznych w Polsce są ogromne, a możliwości finansowe ich realizacji – ograniczone. Zwiększenie (w okresie 10 lat) majątku w tym sektorze do średniej obecnie wysokości w krajach zachodnioeuropejskich oznaczałoby wzrost rocznych nakładów inwestycyjnych do poziomu, któremu jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie podołać samodzielnie bez udziału sektora finansowego, prywatnego i Unii Europejskiej.

– Analiza ewolucji potrzeb inwestycyjnych w gminach prowadzi do ciekawych wniosków – powiedział współtwórca polskiego samorządu lokalnego, nieżyjący już prof. Jerzy Regulski. – Pokazuje, na czym ludziom najbardziej w danej chwili zależy. Pierwsza potrzeba to były wodociągi. Obok przetoczyła się – niezależnie od władz gmin – rewolucja telefoniczna dzięki telefonii komórkowej. W ślad za wodociągami z pewnym opóźnieniem poszła kanalizacja. Później budowa chodników i dróg.

Zadania bez pokrycia
Samorządowcy skarżą się – informuje portal biznes.onet.pl – że władze centralne narzucają im coraz więcej zadań, ale nie dają środków na ich realizację. Subwencja i dotacje celowe z budżetu państwa nie wystarczają na ich sfinansowanie. – Samorząd ma sens, jeżeli ma autonomię finansową – powiedział ekspert od spraw samorządu z Uniwersytetu Warszawskiego i programu „Masz głos, masz wybór” Dawid Sześciło. – Jeśli samorządy nie dostaną możliwości zwiększenia dochodów własnych, to ich autonomia będzie się stopniowo kurczyć – przestrzegł.

Dochody własne samorządów pochodzą przede wszystkim z udziału w podatkach od osób fizycznych (PIT) i osób prawnych (CIT). Do gminy, w której składamy zeznanie, wpływa nieco ponad jedna trzecia wszystkich wpływów z PIT i około 7 proc. wpływów z CIT. Większą część wpływów z CIT – ponad 15 proc. – dostaje województwo, które z kolei niewiele korzysta na naszych PIT-ach. Dostaje z nich tylko nieco ponad jeden procent.

Maria Jastrzębska z Uniwersytetu Gdańskiego, autorka książki „Finanse jednostek samorządowych” podkreśla, że samorządy nie mają wpływu na poziom stawek z tych podatków. Są one ustalane na szczeblu centralnym. Podobnie jak to, kto ma płacić, jakie będą zwolnienia, ulgi, etc. Zmiany, jakie dokonywały się w systemie podatkowym w ciągu ostatnich 10 lat były niekorzystne dla samorządów, a straty te nie są wyrównywane. Kasy samorządów zasilają wprawdzie wpływy z podatków i opłat lokalnych (czyli przede wszystkim podatku od nieruchomości, ale także z podatku leśnego, rolnego, od czynności cywilno-prawnych, opłaty skarbowej, uzdrowiskowej, za psa czy parkowanie), ale prawo do ich nakładania mają tylko gminy. Powiaty i województwa nie.

– To jest kolejna bolączka naszego systemu finansowania samorządów, dlatego samorządowcy od lat postulują, by powiaty, a przede wszystkim województwa, miały swoje podatki regionalne – dodała Jastrzębska. – Taki podatek istnieje np. w Szwecji, gdzie samorząd jest oparty przede wszystkim na finansowaniu z dochodów własnych.

Dla niektórych gmin wpływy z tych podatków mogą stanowić ważne źródło dochodu. – Jeśli gmina ma na swoim terenie np. rentowną kopalnię, gdzie od razu jest jeszcze elektrownia, to będzie miała bardzo duże dochody własne z podatku od nieruchomości i z tzw. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin – powiedział ekspert od finansów samorządowych z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Krzysztof Surówka. – W niezłej sytuacji są też tzw. sypialnie dużych miast i miejscowości bardzo atrakcyjne turystycznie.

Samorządy próbują podreperować swoje finanse środkami unijnymi. Wszelkie inwestycje, przynajmniej do 2020 roku, realizowane przez samorządy, będą współfinansowane z pieniędzy unijnych. Zdaniem Marii Jastrzębskiej, najbardziej efektywnym lokalnym podatkiem jest jednak podatek katastralny, czyli liczony od wartości, a nie od powierzchni nieruchomości. Politycy boją się jednak jego wprowadzenia, żeby nie stracić poparcia społecznego. Zastanawiają się nad tym od kilkunastu lat.

– Trzeba wreszcie zreformować finanse publiczne – mówił prof. Jerzy Regulski. – Zlikwidować te wszystkie przywileje, które poszczególne grupy społeczne uzyskały. Ja nie mam wątpliwości, że są zawody, które niszczą ludzki organizm bardziej niż inne. Ludzie, którzy je wykonują, muszą więc pracować krócej. Należy jednak zaplanować dla nich z góry przejście do innej formy pracy. Weźmy dla przykładu sportowców. To jest zawód, w którym po trzydziestce nie można wiele osiągnąć, dlatego trzeba zająć się czymś innym. Przypuszczam, że nasza tenisistka, Agnieszka Radwańska, ma zakodowane w głowie, co będzie robiła po zakończeniu kariery. Policjant w wieku 35 lat może się już nie nadawać do grupy antyterrorystycznej, więc trzeba mu dać inną pracę, a nie emeryturę. Jeżeli górnicy chcą wcześniej kończyć aktywność zawodową, niech kopalnie ufundują im dodatkowe ubezpieczenia społeczne. Niech nie żyją na emeryturze z moich składek. Jeżeli te rzeczy się uporządkuje, okaże się, że w gminach może zostawać więcej pieniędzy. Inny problem to podatki od rolnictwa. W tej chwili gminy rolne mają znikome dochody z PIT-ów, bo rolnicy tego podatku nie płacą, czyli nie łożą na swoją gminę. Podatek od nieruchomości też jest nieuporządkowany, bo nie uwzględnia ich wartości.

Deficyt czy nadwyżka?
Na podstawie ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego, począwszy od 2011 roku sporządzają wieloletnie prognozy finansowe, obejmujące okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Przekazują je za pośrednictwem regionalnych izb obrachunkowych do Ministerstwa Finansów Wyłania się z nich mimo wszystko obraz dosyć optymistyczny. Na poprzedni rok zaplanowano, co prawda, deficyt w wysokości 14,18 mld zł, ale wszystko wskazuje na to, że będzie lepiej. Według danych ze sprawozdań za 3 kwartały ubiegłego roku budżety zamknęły się zbiorczą nadwyżką w kwocie 10,05 mld zł. Dodatni wynik osiągnęło 84,9 proc. wszystkich jednostek.

Lata następne też mają się zamknąć nadwyżką. W roku bieżącym będzie to według przewidywań 1,54 mld zł, w roku 2016 – 4,65 mld zł, a w roku 2017 – 5,9 mld zł. Z tego optymistycznego założenia wynika, że wpływy będą w ciągu najbliższych lat wyższe niż wydatki. Te pieniądze bardzo się przydadzą, bo weszliśmy w nową perspektywę budżetową Unii Europejskiej i trzeba będzie wykorzystać środki pomocowe. A to wymaga wygospodarowania wkładu własnego.

Nie obejdzie się, oczywiście, bez zaciągania kredytów. Ich suma będzie jednak malała. I tak – w roku 2015 zadłużenie wyniesie 75,03 mld zł, w roku 2016 – 67,7 mld zł, a w roku 2017 – 61,7 mld zł. Zaciąganie kredytów nie jest niczym złym czy groźnym, jeżeli zachowamy w tym umiar, a pieniądze będą rozsądnie wykorzystane na cele inwestycyjne. Wygląda na to, że nasze samorządy, mimo licznych trudności, podchodzą do sprawy z głową i po gospodarsku.