Sytuacja samorządów po 2 latach pandemii
Pandemia COVID-19 dotknęła niemal wszystkie sfery życia, nie tylko w Polsce, ale praktycznie na całym świecie. Byliśmy świadkami spadku PKB (w Polsce takie zjawisko nastąpiło po raz pierwszy od 1991 roku), jak również spowolnienia wzrostu najbardziej dynamicznie rozwijających się gospodarek świata. Nic więc dziwnego, że taka sytuacja mogła się odbić na kondycji samorządów w naszym kraju.
Zanim udzielona zostanie odpowiedź na pytanie o skutki pandemii dla samorządów, trzeba zaznaczyć, że polskie samorządy są bardzo zróżnicowane. Można się zatem spodziewać, że inaczej skutki pandemii odczuły wielkie miasta, a inaczej małe gminy. Samorządy różnią się od siebie również pod względem zamożności, atrakcyjności położenia geograficznego, liczby instytucji odpowiedzialnych za wpływy do budżetów. Rożne problemy występują w jednostkach poszczególnych szczebli: gminach, powiatach, województwach.
Jak czytamy w raporcie „Finanse samorządów terytorialnych po pandemii. Od kryzysu do rozwoju” z listopada 2021 r., opracowanym przez Fundację Ośrodek Rozwoju Polski i Fundacji Przyjazny Kraj: „Pandemia COVID-19 jest wydarzeniem, którego nie dało się przewidzieć w żadnych scenariuszach społeczno-gospodarczych, ani w Polsce, ani na świecie. Jednak ma dalekosiężne skutki, które dotyczą wszystkich dziedzin gospodarki i życia społecznego. To – używając literackiej inspiracji – „czarny łabędź” Nassima Nicholasa Taleba, z którym musimy się wszyscy zmierzyć, czy tego chcemy, czy nie, bo należy do kategorii nieprzewidywalnych zdarzeń, które determinują naszą teraźniejszość i przyszłość na poziomie globalnym i poszczególnych państw”.
Skutki pandemii dla samorządów
Mimo sytuacji pandemicznej w 2020 r. dochody budżetowe samorządów rosły. Po uwzględnieniu inflacji zwiększyły się one w porównaniu do 2019 r. o 6,1 proc. Najszybciej rosły dochody powiatów (12,6 proc.), zaś najniższy wzrost zanotowało miasto stołeczne Warszawa (2,5 proc) – wynika z raportu „Finanse samorządów terytorialnych po pandemii. Od kryzysu do rozwoju”. Można jednak zaobserwować wzrost udziału dochodów majątkowych w stosunku do dochodów bieżących, co może wynikać z konieczności sprzedaży majątku samorządów, by rekompensować niedostateczne wpływy z dochodów bieżących.
Nadwyżkę zanotowano również w 2021 r. Jak podaje portal Money.pl, wyniosła ona 17.5 mld zł. Rekordową nadwyżkę odnotowano na wszystkich szczeblach samorządu mimo wcześniejszych prognoz mówiących o deficycie na poziomie 30 mld zł. Przyczyną zwiększonych wpływów był szybki wzrost gospodarczy związany z wychodzeniem z kryzysu pandemicznego. Do nadwyżki przyczynił się również transfer 8 mld zł rządowej pomocy dla samorządów.
W 2020 r. można było zaobserwować spadek dochodów samorządów z tytułu podatków PIT i CIT. W poprzednich latach odnotowano tendencję wzrostową wynikającą z szybkiego tempa wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Z kolei w 2020 r. spadek dochodów z tego tytułu wyniósł 6,5 mld zł. Wzrósł natomiast udział dotacji celowych państwa w strukturze dochodów samorządów, co przełożyło się na ogólny bilans. W strukturze dochodów samorządów zwiększył się udział dotacji w stosunku do dochodów własnych.
W związku z pandemią zaobserwowano wzrost udziału wydatków bieżących i mniejszy udział wydatków majątkowych. Ograniczono też wydatki na inwestycje, w tym te współfinansowane ze środków zagranicznych. Samorządy ostrożnie gospodarowały finansami. Dzięki temu mimo że w 2020 r. zwiększyły się wydatki, to ich wzrost był mniejszy niż wzrost dochodów. Za sprawą oszczędności na inwestycjach udawało się zlikwidować deficyt w budżecie. W efekcie w skali kraju odnotowano nadwyżkę dochodów względem wydatków.
Niekorzystny trend demograficzny
Niekorzystnym zjawiskiem dla samorządów był pogarszający się trend demograficzny. We wspomnianym raporcie czytamy: „Sytuacja demograficzna w 2020 roku kształtowała się pod wpływem pandemii COVID-19. Niski poziom urodzeń, wysoka liczba zgonów, wyraźnie mniejsza niż w latach ubiegłych liczba zawieranych małżeństw oraz zahamowanie imigracji do Polski, wszystkie te zjawiska pogłębiły obserwowaną od początku XXI wieku niekorzystną sytuację ludnościową Polski. W przyszłości będzie to skutkować zmniejszaniem się podaży pracy i utrudnieniami w systemie zabezpieczenia społecznego w wyniku wzrostu liczby i odsetka osób w starszym wieku”.
Problemy demograficzne w różnym stopniu dotyczą różnych regionów. Ponadto od lat 90. XX w. obserwujemy spadek liczby ludności w większości dużych miast i zwiększanie się odsetka ludności wiejskiej w populacji. Znaczący wzrost populacji dotyczy przede wszystkim powiatów położonych wokół dużych miast, co wynika między innymi z tendencji do migracji ludności miejskiej w poszukiwaniu tańszych nieruchomości. Taka sytuacja prowadzi do spadku przychodów miast z podatków i opłat komunalnych. Wyludnianiu się miast towarzyszy również starzenie się lokalnej społeczności, czego następstwem są większe koszty świadczeń i usług społecznych.
Wpływ pandemii na rozwój i plany inwestycyjne samorządów
W okresie pandemii doszło do ograniczenia inwestycji samorządowych. Spadek ich wartości częściowo wiązał się z zakończeniem napływu środków Unii Europejskiej w ramach dostępnych funduszy. Wzrost i spadek inwestycji samorządowych jest powiązany z realizacją kolejnych budżetów unijnych. Wprawdzie w trakcie pandemii samorządy otrzymywały znaczące wsparcie z budżetu państwa, jednak nie zahamowało ono spadku inwestycji.
W latach 2019−2021 rząd wydawał rekordowe sumy na wsparcie inwestycji samorządowych. Pomocą w sferze inwestycji miał być dla nich Fundusz Inicjatyw Lokalnych, którego środki zarezerwowano dla miast na prawach powiatu, powiatów i gmin wyłącznie na wydatki majątkowe. W latach 2020–2021 przekazano samorządom 13 mld zł. Z kolei w ramach Funduszu Inwestycji Strategicznych samorządy otrzymały 19 mld zł. W porównaniu z poprzednimi latami zanotowano kilkakrotny wzrost przekazywanych środków.
Jednak wzrostowi dotacji państwowych towarzyszył spadek dochodów własnych i wzrost wydatków, co sprawiało, że wzrost inwestycji nie mógł być proporcjonalny do zwiększenia rządowego wsparcia. Kolejnym problemem, który pojawił się podczas pandemii, był wzrost cen materiałów budowalnych, spowodowany z kolei wzrostem wartości inwestycji budowlanych. Wiele samorządów musiało korygować swoje zamówienia, ponieważ oferty przewyższały kosztowo zakładane w budżetach środki.
Choć pandemia spowolniła inwestycje i innowacje, miasta starają się wdrażać nowoczesne technologie, walczyć o czystą energię i jakość powietrza. Kontynuowane są np. lokalne programy wymiany starych pieców. Odbicie gospodarcze w 2021 r. pozwoliło zwiększyć tempo inwestycji w innowacje.
Na stronie Polskiego Funduszu Rozwoju czytamy: „W ostatnim roku warto również zwrócić uwagę na rozwój inteligentnego zarządzania infrastrukturą w polskich miastach. Szczególnie wyróżniają się tu systemy zarządzania oświetleniem ulicznym. Inteligentne rozwiązanie zaczyna się już na etapie optymalizacji wymiany nieefektywnego oświetlenia – zaawansowane algorytmy pozwalają na dostarczenie informacji jakie lampy i kiedy należy wymienić, aby miasto mogło zaoszczędzić jak najwięcej pieniędzy oraz kiedy i w jakich godzinach powinny być uruchamiane”.
Nowe zadania samorządów w dobie pandemii
W czasach pandemii realizacja zadań własnych samorządów wymagała znacznie większego zaangażowania sił i środków. Dotyczyło to takich obszarów, jak zapewnienie pomocy medycznej i wsparcia przedsiębiorców, a także funkcjonowanie lokalnych społeczności na poziomie codziennych spraw (oświata, sprawy urzędowe). Jedną z trudności, jakie musiały przezwyciężyć samorządy, była konieczność pracy zdalnej, która wiązała się z wprowadzeniem określonych procedur oraz ewidencji czynności i czasu pracy.
Pandemia miała również pozytywne skutki, nie tylko dla samorządów. Przyśpieszyła digitalizację obsługi interesanta, zachęciła część społeczeństwa do przejścia na tę formę korzystania z usług. Zwiększyły się nakłady na tworzenie sprawnych systemów zdalnej obsługi mieszkańca. Obok wdrożenia nowych technologii samorządy musiały w tym przypadku koncentrować się na właściwym projektowaniu i wdrożeniu odpowiednich procesów usług elektronicznych.
W 2020 r. samorządy były zmuszone do koncentrowania swojej aktywności na pomocy przedsiębiorcom, którzy zawieszali swoje biznesy w związku z ograniczeniami pandemicznymi. Przyczyniło się to do większego obciążenia kosztami przy jednoczesnym spadku wpływów z podatków. W kolejnym roku nowym wyzwaniem stało się tworzenie masowych punktów szczepień. Ograniczenia pandemiczne zmuszały również miasta do wdrożenia zmian w komunikacji masowej i przystosowania jej do stale modyfikowanych ograniczeń.
Problemem stała się w tych okolicznościach sytuacja w oświacie. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli nauczanie zdalne spowodowało „pogłębienie nierówności edukacyjnych oraz pogorszenie kondycji psychofizycznej uczniów i nauczycieli”. NIK zwraca też uwagę na zaniedbania związane z realizacją obowiązku szkolnego. Zdarzało się, że w szkołach nie sprawdzano frekwencji i przenoszono obowiązek kształcenia w przypadku niektórych przedmiotów na rodziców. NIK podkreśla jednak, że wiele problemów miało charakter systemowy, a zaniedbania wynikały z opieszałości na poziomie ministerialnym.
Czas pandemii bez wątpienia stanowił wyzwanie dla samorządów. Obserwując dane na poziomie ogólnopolskim, można uznać, że w większości zadały one egzamin z radzenia sobie w tej wyjątkowej sytuacji.
Wojciech Ostrowski
Dodaj komentarz